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Analyse

Wie verlässlich sind soziale Sicherheitsnetze? Leistungsfähigkeit und Zugänglichkeit bei akuter wirtschaftlicher Not

Text: HERWIG IMMERVOLL, RAPHAELA HYEE, RODRIGO FERNANDEZ, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)

Soziale Sicherungssysteme in Europa sehen unterschiedliche Zugangskriterien vor: Vorgelagerte Unterstützungsleistungen sind in der Regel beitragsabhängig, während Mindestsicherungsleistungen bedarfsabhängig gewährt werden. Dieser Beitrag zeigt, dass zwischen den nationalen Systemen der Mindestsicherung sowohl bei der Zugänglichkeit als auch bei der Leistungshöhe in der Praxis erhebliche Unterschiede bestehen. Außerdem werden Gründe für diese Diskrepanzen und ihre Auswirkungen auf politische Lern- und Benchmarkingprozesse erörtert.

BIO

Soziale Sicherungssysteme in Europa sehen eine Bandbreite von unterschiedlichen Zugangskriterien vor. So erwerben Arbeitnehmer*innen durch ihre Beiträge einen Anspruch auf vorgelagerte Entgeltersatzleistungen wie Leistungen der Arbeitslosen- oder Unfallversicherung oder Leistungen bei Invalidität. Personen, die nicht die erforderliche Beschäftigungsdauer vorweisen können oder ihre Ansprüche ausgeschöpft haben, oder deren Leistungsanspruch nicht zur Sicherung des Existenzminimums ausreicht, haben möglicherweise Zugang zu Systemen der Mindestsicherung. Solche „SicherheitsnetzLeistungen“ erfüllen damit den Zweck von Ultima-Ratio-Leistungen. Sie sind daher bedarfsgeprüft und sehen ein niedriges Einkommen als zentrale Anspruchsvoraussetzung vor; Leistungen sind nicht an vorangehende Beschäftigungs- oder Beitragsverläufe gebunden.

In der politischen Debatte werden Mindestsicherungsleistungen zuweilen als Einkommensuntergrenzen charakterisiert. Aber nicht alle Personen mit niedrigem Einkommen erhalten Unterstützung. Auch wenn die Höhe der Leistungen eine wichtige Rolle spielt, hängt ihre Wirkung auf das Einkommen von Familien (sowie auf Armut, Ungleichheit und Arbeitsanreize) entscheidend davon ab, wie zugänglich diese in der Praxis sind (Immervoll, Jenkins und Königs, 2014, Immervoll, 2010). In einigen Fällen kann der Zugang zu Leistungen wie Arbeitsvermittlung oder zu Sachleistungen wie einer Sozialwohnung auch an den Erhalt von Mindestsicherungsleistungen geknüpft sein.

Verstärkte Unsicherheiten über das Tempo und den Umfang der aktuellen und künftigen Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt sind ein Grund dafür, dass Politik und Wissenschaft der Mindestsicherung wieder mehr Aufmerksamkeit schenken. Einerseits können zunehmend unstetige berufliche Werdegänge und Einkommen, gepaart mit dem verstärkten Auftreten atypischer Beschäftigungsverhältnisse (Selbstständigkeit, Quasi-Selbstständigkeit und Gelegenheitsjobs), zu einem größeren Bedarf an Einkommensunterstützung führen. Andererseits können atypische Tätigkeiten und ein beschleunigter Arbeitsplatzwechsel auch die Inanspruchnahme von vorgelagerten versicherungsbasierten Leistungen erschweren (OECD 2019). Folglich könnten Mindestsicherungsleistungen als ein Element staatlicher Strategien zur Stabilisierung von Familieneinkommen, zur Bekämpfung von Ungleichheit und zur Vermeidung von Notlagen an Bedeutung gewinnen.

Dieser Artikel ist eine Bestandsaufnahme der einkommensunterstützenden Leistungspakete, die Personen im erwerbsfähigen Alter (18–64 Jahre) bei akuter wirtschaftlicher Not zur Verfügung stehen. Er nimmt die Perspektive der betroffenen Familien ein, wobei der Fokus auf Arbeitslosen liegt, die keinen oder nur einen äußerst eingeschränkten Zugang zu Markteinkommen oder zu vorgelagerten Unterstützungsleistungen haben. Auf Grundlage bestehender Datenquellen und neuer empirischer Analysen sollen die Zugänglichkeit und das Niveau der Sozialhilfe innerhalb der europäischen Länder verglichen werden.

Wie viele Menschen erhalten Mindestsicherungsleistungen?

Die Sicherung des Existenzminimums und Armutsminderung sind zentrale Ziele der Mindestsicherungsleistungen. In diesem Artikel werden häufig verwendete relative Schwellenwerte zur Identifizierung von „einkommensschwachen“ oder „einkommensarmen“ Haushalten verwendet: Haushalte, deren Einkommen (angepasst an die Haushaltsgröße) unter 50 oder 60 Prozent des nationalen Median-Haushaltseinkommens liegt. Als relative Messgröße sind die daraus resultierenden Schwellenwerte in reicheren Ländern höher. Sie sollten jedoch nicht als eine explizite Festlegung eines Einkommensniveaus interpretiert werden, das zum Erreichen eines „akzeptablen“ Lebensstandards erforderlich wäre.

Die Bedeutung und die Rolle der Mindestsicherung im gesamten System der sozialen Sicherung variieren von Land zu Land. In Abbildung 1 wird die von den zuständigen Verwaltungen unterschiedlicher Länder gemeldete Zahl der Empfänger*innen von Mindestsicherungsleistungen mit der Anzahl einkommensarmer Haushalte ver­glichen1. Die Zahl der Leistungsempfänger*­innen in Frankreich kommt der Zahl einkommensarmer Haushalte sehr nahe und liegt in Deutschland, den Niederlanden und der Slowakei bei über 75 Prozent. In den meisten anderen Ländern liegt das Verhältnis bei 50 Prozent oder darunter, in Lettland und Estland bei unter 20 Prozent. Italien führte im September 2016 ein neues Programm ein, verfügte aber zuvor über kein allgemeines nationales Mindestsicherungssystem. Im Länderdurchschnitt ist die Anzahl derjenigen Haushalte, die Mindestsicherungsleistungen erhalten, weniger als halb so hoch wie die Anzahl der einkommensschwachen Haushalte (siehe Hinweise zur Abbildung). Die Strategien der sozialen Sicherung unterscheiden sich jedoch von Land zu Land und einkommensschwache Haushalte haben zusätzlich zu Mindestsicherungsleistungen möglicherweise auch Zugang zu anderen beitragsunabhängigen Leistungen. So gibt es beispielsweise in Belgien und vielen anderen Ländern universelle oder bedarfsgeprüfte Leistungen für Kinder oder Familien. Will man die Unterstützungsleistungen in den einzelnen Ländern vergleichen, ist eine eingehendere Prüfung der Gesamtleistungspakete, die gegebenenfalls für Menschen in akuter wirtschaftlicher Not zur Verfügung stehen, erforderlich.


Gesetzliche Ansprüche: Zusammensetzung des Leistungspakets

Familien mit keinem oder mit nur einem geringen Einkommen aus anderen Quellen haben möglicherweise Anspruch auf Unterstützung aus einer Reihe verschiedener Programme. Ihr Einkommensniveau und ihr Armutsrisiko hängen von der Höhe dieses Gesamtleistungspakets ab, das insbesondere soziale Mindestsicherungsleistungen, aber auch Wohngeld (für Personen, die in einer Mietwohnung leben) und Leistungen für Familien (mit Kindern) umfasst. Die gesetzlichen Regelungen für diese Ansprüche sind komplex. Grundlage für dieses Kapitel ist das TaxBEN-Modell der OECD zur Analyse der gesetzlichen Ansprüche im Falle bestimmter relevanter, aber hypothetischer Lebenssituationen von Haushalten.2

Unterstützung für erwerbslose Haushalte

Die Unterstützung von Einpersonenhaushalten ohne sonstige Einkünfte liegt in den meisten Ländern deutlich unter den üblicherweise herangezogenen Grenzwerten für niedrige Einkommen (Abbildung 2, Panel A). Im Durchschnitt der aufgeführten Länder entsprechen die gesetzlichen Ansprüche weniger als einem Drittel des mittleren Einkommens. Nur zwei der Länder, nämlich Irland und die Niederlande, stellen für diesen Haushaltstyp eine Unterstützung von mehr als 50 Prozent des Medians bereit. Mit einem Wert von elf bis zwölf Prozent waren die Ansprüche im Jahr 2019 in Bulgarien, Italien und Rumänien am niedrigsten. Die meisten Länder sehen eine zusätzliche Unterstützung für Familien mit Kindern vor.3 Die Mindestsicherungsleistungen (und gegebenenfalls auch das Wohngeld) sind in der Regel höher als bei kinderlosen Erwachsenen. In einigen Ländern gibt es auch spezifische Zuschläge für Allein­erziehende (z. B. in Form einer staatlichen Garantie für Kinderunterstützungsleistungen oder als spezifische Maßnahme zur Linderung von Kinderarmut). In den meisten, aber nicht in allen Ländern decken die Kinderzuschläge das für die Unterstützung eines größeren Haushalts erforderliche zusätzliche Einkommen ab (d. h., das „Äquivalenzeinkommen“ ist nach Bereinigung um die Haushaltsgröße für ein alleinerziehendes Elternteil höher als bei einem kinderlosen Erwach­senen). So führen vergleichsweise großzügige Sozial­leistungen für Familien zu höheren Leistungspaketen für Alleinerziehende in Litauen, Polen und Slowenien. Allerdings kann das Äquivalenzeinkommen in einigen wenigen Ländern für Alleinerziehende auch niedriger sein als für kinderlose Erwachsene (Abbildung 2, Panel B).


Unterstützung für Teilzeitbeschäftigte mit niedrigem Einkommen

Fördern die bestehenden Leistungssysteme die Aufnahme einer Beschäftigung? Zur Minderung des Armutsrisikos müssen sich Empfänger*innen von Mindestsicherungsleistungen um Einkommen aus anderen Quellen bemühen. Aber das hinzugewonnene Einkommen durch Aufnahme einer niedrig bezahlten Tätigkeit ist häufig gering. Im Durchschnitt der in Abbildung 3 aufgeführten Länder bewegt sich ein/e Leistungsempfänger*in mit einer Teilzeitbeschäftigung, deren Stundenlohn im 10. Perzentil der nationalen Einkommensverteilung liegt (ein Wert, der häufig nahe am staatlichen Mindestlohn liegt), zwar auf die Armutsgrenze zu, jedoch lediglich mit einem Einkommenszuwachs von 8 Prozent des mittleren Haushaltseinkommens. Das Markteinkommen steigt zwar deutlich an (+37 Prozent des Medianeinkommens vor Steuern, +32 Prozent nach Steuern), wird jedoch durch geringere Leistungen (–23 Prozent des Medianeinkommens) aufgrund der Arbeitsaufnahme wieder weitgehend ausgeglichen.


Wenn die aus einer Erwerbstätigkeit erzielten Einkommensgewinne gering sind, erschwert dies auch staatliche Bemühungen, Armut trotz Erwerbstätigkeit zu bekämpfen. In vier Ländern sind die Nettogewinne ausreichend, damit Niedriglohnempfänger*innen mehr als 50 Prozent des Medianeinkommens erreichen (Dänemark, Deutschland, Finnland und Frankreich). In all diesen Ländern liegen die Nettoeinkommen auch ohne Arbeitseinkommen nahe bei oder über 40 Prozent des Medianeinkommens und die in diesem Einkommenssegment zu zahlenden Steuern und Sozialversicherungsbeiträge sind relativ niedrig. Teilzeitbeschäftigte mit Niedriglöhnen in diesen Ländern haben zum Teil auch weiterhin Anspruch auf Mindestsicherungsleistungen oder Wohngeld. In Finnland und Frankreich erhalten sie Leistungen für Erwerbstätige. Die Aufnahme einer Teilzeitbeschäftigung im Niedriglohnsektor führt in Italien und Rumänien zu besonders großen Einkommensgewinnen. Während Sozialleistungen für Erwerbstätige in diesen Fällen keine Rolle spielen, sind die Einkommen aus einer Erwerbstätigkeit selbst bei niedriger Bezahlung im Vergleich zum Medianeinkommen vergleichsweise hoch. Da die Leistungen für Erwerbslose grundsätzlich sehr niedrig sind, sind die Einbußen bei Arbeitnehmer*innen mit niedrigem Einkommen recht gering, wenn die Sozialleistungen nicht mehr gezahlt werden.

In sechs Ländern würden Leistungsempfänger*-innen keine signifikanten Einkommensgewinne bei Aufnahme einer niedrig bezahlten Teilzeit­arbeit erzielen. In Irland, Kroatien, Lettland, in den Niederlanden und in Österreich werden bei diesem niedrigen Einkommensniveau die sozialen Mindestsicherungsleistungen vollständig vom Arbeitseinkommen abgezogen (d. h., für jeden Euro Nettoeinkommen werden die Leistungen um einen Euro gekürzt).

Bei Alleinerziehenden fallen die Leistungsrück­gänge bei Aufnahme einer Tätigkeit im Niedriglohnsektor deutlich geringer aus als bei Haushalten ohne Kinder; kombiniert mit der Tatsache, dass ihr Einkommensanstieg, bereinigt um die Haushaltsgröße, geringer ist als bei Arbeitnehmer*innen ohne Kinder und dass ihr Gesamtein­kommenszuwachs in der Tat im Großen und Ganzen dem der kinderlosen Haushalte entspricht (+7 Prozent des Medianeinkommens, Abbildung 3, Panel B). Hierbei ist jedoch zu beachten, dass bei diesen Berechnungen die Kosten für Kinderbetreuung und andere erwerbs­bedingte Kosten, die für Eltern mit niedrigem Einkommen ein großes Hindernis darstellen können, nicht berücksichtigt wurden (OECD: im Erscheinen).

„Für eine Diskussion, die den Menschen ins Zentrum rückt, sind Informationen über die tatsächliche Unterstützung, die Personen unter bestimmten Umständen erhalten, erforderlich.“

Finanzielle Unterstützungsleistungen in der Praxis: Zugänglichkeit und Umfang der Leistungen

Für eine Diskussion, die den Menschen ins Zentrum rückt, sind Informationen über die tatsächliche Unterstützung, die Personen unter bestimmten Umständen erhalten, erforderlich. Wie oben dargestellt sind Rechtsansprüche entscheidende Determinanten für Unterstützungsleistungen. Doch aus einer Reihe von Gründen vermittelt ein Vergleich der Leistungspakete unterschiedlicher Länder, der allein auf gesetzlichen Bestimmungen beruht, ein unvollständiges Bild der in der Praxis zur Verfügung stehenden Unterstützung. Zum einen variieren die Strenge der Vermögensprüfung und die Anforderungen an das Verhalten wie z. B. die aktive Arbeitssuche zwischen den Ländern und innerhalb der Länder (Immervoll und Knotz, 2018, Marchal et al., im Erscheinen). Diese der Zielgenauigkeit dienenden Bestimmungen schränken den Zugang zu Mindestsicherungsleistungen für einige Personen mit niedrigem Einkommen unmittelbar ein und können auch die Wahrscheinlichkeit dafür senken, dass anspruchsberechtigte Haushalte überhaupt einen Antrag auf Unterstützung stellen. Zum anderen kann die Umsetzung dieser Bestimmungen auch zwischen Land und Zielgruppen variieren. Schließlich unterscheiden sich die Merkmale von Haushalten mit niedrigem Einkommen von Land zu Land, was sich auf die Muster des Leistungsbezugs auswirkt.

Dieser Abschnitt ergänzt die Informationen zu den rechtlichen Zugangsbestimmungen um Forschungsergebnisse zu beobachteten Leistungsbezügen und Unterstützungslücken. Es werden neue Ergebnisse zur Wahrscheinlichkeit des Leistungsbezugs und zur Höhe der finanziellen Leistungen in ausgewählten europäischen Ländern mit verschiedenen Arten von Sozial­schutzsystemen dargestellt, für die aussagekräf­tige Daten über Haushalte vorlagen: Belgien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Österreich, Slowakei, Spanien, Tschechien und das Vereinigte Königreich.

Diese Länder haben in der Tat äußerst unter-schied­liche soziale Sicherungssysteme (Abbildung 4). Einige Länder greifen bei der Unterstützung für Personen im erwerbsfähigen Alter sehr stark auf beitragsunabhängige Leistungen zurück (z. B. das Vereinigte Königreich, in dem drei Viertel der Transferzahlungen an die ärmsten zehn Prozent der Haushalte einer Bedürftigkeitsprüfung unterliegen). Andere leisten den größten Teil der Unterstützung in Form beitragsabhängiger, versicherungsähnlicher Transferzahlungen (z. B. Italien, wo 73 Prozent der Ausgaben für Haushalte mit den niedrigsten Einkommen in Form versicherungsbasierter Leistungen erfolgen). Viele kontinentaleuropäische Länder haben „mehrstufige“ Systeme, die vorgelagerte versicherungsbasierte Arbeitslosenleistungen mit der allgemeinen Unterstützung für Familien mit Kindern und Mindestsicherungsleistungen als nachgelagertes Sicherheitsnetz miteinander kombinieren (z. B. Frankreich, Österreich und Slowakei). Obwohl dies auch für Deutschland zutrifft, wird die Unterstützung für Haushalte mit den niedrigsten Einkommen überwiegend von bedürftigkeitsgeprüften Leistungen erbracht. Die Situation von Haushalten, die auf beitragsunabhängige Leistungen angewiesen sind, kann daher von Land zu Land sehr unterschiedlich sein.


Ein Modell für die Zugänglichkeit und den Umfang der sozialen Mindestsicherungs­leistungen

Der empirische Ansatz beruht darauf, die komplexen Muster des beobachteten Leistungsempfangs mit Hilfe eines detaillierten statistischen Modells zusammenzufassen. Die Variable von zentralem Interesse ist der Wert des Gesamtpakets beitragsunabhängiger Leistungen, die während des gesamten Jahres 2015 bezogen wurden. Damit werden sowohl der durchschnittliche Umfang der monatlichen Leistungszahlungen als auch die Dauer der Zahlungen während des Jahres berücksichtigt. Es umfasst die Mindestsicherungsleistungen sowie alle damit verbundenen bedarfsabhängigen (z. B. Wohngeld) oder universellen Transferleistungen (z. B. Kindergeld). Dies spiegelt die Tatsache wider, dass Länder Unterstützung über eine Reihe verschiedener Kanäle und Programme gewähren. In der Box sind die wichtigsten Schritte der empirischen Analyse zusammengefasst.

Höhe und Zugänglichkeit der Leistungen: Ein statistisches Modell unter Berücksichtigung der wichtigsten politischen Hebel

Die empirische Arbeit erfolgt in zwei Schritten: In einem ersten Schritt wird das Verhältnis zwischen dem Leistungsbezug von Haushalten und den wichtigsten strukturellen Treibern der Einkommensunterstützung anhand des deutschen Sozio-ökonomischen Panels (SOEP) von 2016 und der Statistik der Europäischen Union über Einkommen und Lebensbedingungen (EU SILC) für die übrigen europäischen Länder ermittelt. In einem zweiten Schritt werden die ermittelten Beziehungen für Rückschlüsse auf den Leistungsbezug von Haushalten in konkreten Situationen („Vignetten“) verwendet. Alle Ergebnisse beziehen sich auf Einkommen von 2015 und berücksichtigen daher keine nach 2015 erfolgten Reformen (z. B. die Einführung eines nationalen Mindestsicherungssystems in Italien und Griechenland, Bulman et al., 2019, OECD, 2020).

Schritt 1: Ermittlung statistischer Modelle für den Leistungsbezug

Die abhängige Variable ist die Summe der beitragsunabhängigen Transferleistungen (ohne Alters- und Hinterbliebenenleistungen), die Haushalte mit mindestens einem nicht im Ruhestand befindlichen Mitglied im erwerbsfähigen Alter („Haushalt im erwerbsfähigen Alter“) im Jahr 2015 bezogen haben.

Zu den unabhängigen Variablen gehören die folgen­den Hauptdeterminanten des Leistungsbezugs: Familienzusammensetzung, Haushaltseinkommen (mit Ausnahme beitragsunabhängiger Leistungen), Arbeitsintensität und Volatilität während des Jahres, Wohnform und -kosten sowie Gesundheitszustand.

Die effektive Größe der Stichproben reicht von etwa 4.000 Haushalten in Belgien, Österreich und der Slowakei bis zu mehr als 14.000 Haushalten in Italien. Getrennte Modelle werden für den Leistungsbezug (ja/nein) und die Leistungshöhe (nur bei positiven Leistungen) unter Zugrundelegung eines verallgemeinerten Hurdle-Ansatzes ermittelt, da der Prozess, der darüber bestimmt, ob eine Person Sozialleistungen erhält, nicht unbedingt mit dem Prozess identisch ist, der die Höhe der bezogenen Leistungen bestimmt (Wooldridge, 2010, Cragg, 1971).

Schritt 2:

„Schätzung“ des Leistungsbezugs für bestimmte Konstellationen („Vignetten“)

Die „marginalen Effekte“ (d. h. Statistiken, die aus Modellschätzungen für verschiedene Werte der unabhängigen Variablen berechnet werden) ermöglichen es, den gesamten Vektor der ermittelten Parameter zu einem einzigen Wert zusammenzufassen, wobei dieselbe Metrik wie die abhängige Variable (hier die Wahrscheinlichkeit des Bezugs und die Höhe der Leistung) zugrunde gelegt wird. Vignetten werden definiert, indem bestimmte Werte einiger Schlüsselmerkmale (z. B. Alleinstehende ohne Kinder, Paare mit Kindern etc.) festgelegt werden, und jede Vignette ergibt eine Wahrscheinlichkeit, beitragsunabhängige Leistungen zu empfangen (erste Stufe), und den erwarteten Durchschnittsbetrag (zweite Stufe).

Quelle sowie weiterführende Informationen: Hyee, Fernández und Immervoll, im Erscheinen.

Die Ergebnisse dienen als kurze Zusammenfassungen der Zugänglichkeit und des Umfangs der Leistungen aus einer vergleichenden Perspektive. Insbesondere quantifizieren sie die Unterstützungsleistungen, die den unteren 10 Prozent bzw. 20 Prozent der Haushalte in akuten wirtschaftlichen Notlagen zur Verfügung stehen, die jedoch abhängig vom Szenario Einkommen aus anderen Quellen einschließlich der Markteinkommen und der beitragsabhängigen Einkommensersatzleistungen beziehen.

Ergebnisse

Bei arbeitslosen Haushalten in Griechenland und Italien mit geringen Einkünften war die Wahrscheinlichkeit, beitragsunabhängige Leistungen zu erhalten, am geringsten (Wahrscheinlichkeit des Bezugs zwischen 15 und 20 Prozent, Abbildung 5, Panel A, linkes Diagramm). In beiden Ländern gab es 2015 keine universellen Mindestsicherungssysteme, aber beide Länder haben solche Systeme seither eingeführt (Bulman et al., 2019). Auch in Spanien war der Zugang relativ begrenzt: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger*innen ist gering, und es gibt erhebliche regionale Unterschiede (z. B. gibt es nicht in allen Regionen Wohngeld (OECD, 2020). Beim Zugang zu sozialen Mindestsicherungsleistungen schnitten Frankreich und das Vereinigte Königreich am besten ab.

Bei den Leistungsempfänger*innen reichte ­das Leistungsniveau von unter 20 Prozent des mittleren Haushaltseinkommens in Griechenland, Italien und der Slowakei bis zu etwa 40 Prozent in Belgien und im Vereinigten Königreich (Abbildung 5, Panel A). Insgesamt scheint es keine allgemeine Korrelation zwischen Zugänglichkeit und Umfang der Leistungen zu geben. Während Sozialleistungen in der Slowakei vergleichsweise zugänglich sind, ihre Höhe aber mäßig ausfällt, verbinden andere Länder einen breiten Zugang mit einem höheren Sozialleistungsniveau (Vereinigtes Königreich und in geringerem Umfang auch Frankreich und Österreich). In Italien und Griechenland liegen sowohl Zugänglichkeit als auch Umfang der Leistungen auf einem niedrigen Niveau.

In einigen Ländern entsprechen die empirischen Leistungsbeträge weitgehend den gesetzlichen Ansprüchen ausgewählter Modellhaushalte (Belgien, Slowakische Republik und Vereinigtes Königreich), während in anderen Ländern selbst das obere Ende der Konfidenzintervalle hinter den in Abbildung 2 angegebenen Ergebnissen zurückbleibt (z. B. in Deutschland, Frankreich und Österreich). Zu den Gründen für die Unterschiede zwischen den empirisch beobachteten Leistungsbezügen und den gesetzlichen Ansprüchen für Modellhaushalte gehören i) durchschnittliche Bezugszeiten von weniger als zwölf Monaten, da der empirische Leistungsbezug auf Jahresbasis gemessen wird (z. B. wenn Leistungsbezieher*innen nach Ausschöpfung ihres Anspruchs auf vorgelagerte Leistungen in das Mindestsicherungssystem wechseln oder bei zeitlicher Verzögerung bei den Ansprüchen von Personen in Phasen mit geringem Einkommen), ii) Leistungssanktionen (z. B. wenn die Leistungsbezieher*innen die Anforderungen für die Arbeitssuche nicht erfüllen) und iii) regionale Unterschiede bei den Leistungsvorschriften oder deren Umsetzung. Beim Wohngeld spielen regionale Unterschiede eine besonders wichtige Rolle, da die Wohnkosten von Region zu Region unterschiedlich sind: In allen drei genannten Ländern entsprechen die empirisch beobachteten Leistungsbeträge im Großen und Ganzen den gesetzlichen Ansprüchen abzüglich des Wohngeldes (Abbildung 2).

In vielen Fällen sind die Unterschiede zwischen den gesetzlichen Ansprüchen von Modellhaushalten (Abbildung 2) und den empirischen Beträgen (Abbildung 5) jedoch durch den Entzug von Leistungen für Haushalte mit einem gewissen Einkommen bedingt: Abbildung 2 zeigt die gesetzlichen Ansprüche von Haushalten ohne Einkommen mit Ausnahme von MIB-Leistungen, während Abbildung 5 (Panels A und B) die erwarteten Beträge für Haushalte mit niedrigem Einkommen zeigt, die dennoch ein gewisses Einkommen aus Arbeit oder Versicherungsleistungen erhalten könnten. Tatsächlich hat in Frankreich und Österreich etwa die Hälfte aller Haushalte im unteren Dezil im Jahresverlauf ein gewisses Einkommen aus Arbeit; im Vereinigten Königreich weniger als ein Drittel. Die Haushalte erhalten außerdem versicherungsbasierte Leistungen, die in die Bedürftigkeitsprüfung für andere Leistungen einfließen dürften (und damit insgesamt zu geringeren beitragsunabhängigen Ansprüchen führen). Dies dürfte in Österreich (42 Prozent der Haushalte beziehen versicherungsbasierte Leistungen) und Frankreich (30 Prozent) eine Rolle spielen.4 In Deutschland ist die Wahrscheinlichkeit, dass in Haushalten mit geringen Einkünften eine Erwerbstätigkeit vorliegt und dass versicherungsbasierte Leistungen bezogen werden, geringer, so dass sich geringere Leistungen möglicherweise mit regionalen Unterschieden bei den Wohnkosten, vorübergehenden Leistungssanktionen oder in einigen Fällen mit einer kurzen Bezugsdauer erklären lassen. Zur Analyse und Überwachung der Faktoren, die den beobachteten Leistungsbeträgen zugrunde liegen, sind weitere Untersuchungen in den einzelnen Ländern erforderlich.


Eine Teilzeitbeschäftigung oder eine nicht durchgängige Beschäftigung innerhalb eines Jahres machen den Leistungsbezug deutlich unwahrscheinlicher. Aber ein allmähliches Auslaufen der Mindestsicherungsleistungen (wie in Deutschland, Frankreich und Österreich) oder der Leistungen für Erwerbstätige (wie in Frankreich und im Vereinigten Königreich) kann Personen mit niedrigen Einkommen oder unregelmäßiger Beschäftigung als kontinuierliche Unterstützung dienen und den Anreiz für eine Beschäftigung verstärken (Abbildung 5, Panel B).

In einer Reihe von Ländern erhalten Familien mit Kindern unabhängig von ihrem Einkommen Familienleistungen (Belgien, Deutschland, Frankreich, Österreich, Slowakei und – mit Ausnahme sehr hoher Einkommen – auch im Vereinigten Königreich). Folg­lich erhielten alle Familien mit niedrigem Einkommen und Kindern in diesen Ländern zumindest einige beitragsunabhängige Leistungen (Abbildung 5, Panel C). In Spanien erhalten die meisten, aber nicht alle einkommensschwachen Familien eine bedürftigkeitsabhängige Kinderzulage. Die Ergebnisse deuten auch darauf hin, dass Alleinerziehende mit niedrigem Einkommen in Italien zum Teil Zugang zu beitragsunabhängigen Leistungen hatten, obwohl 2015 keine universellen oder bedarfsgeprüften staatlichen Kindergeld- oder Mindestsicherungssysteme existierten; dies deutet auf die bevorzugte Behandlung von Familien mit Kindern in regionalen Mindestsicherungssystemen hin.

Fazit

In allen EU- und OECD-Ländern gibt es soziale Sicherheitsnetze für Personen im erwerbsfähigen Alter; entweder als nachgelagerte Programme parallel zu vorgelagerten Einkommensersatzleistungen oder als Hauptinstrument der sozialen Absicherung. Als Ultima-Ratio-Leistungen spielen diese Transferleistungen eine entscheidende Rolle bei der Minderung von Armut und sozialer Ausgrenzung; sie setzen in der Regel eine strenge Bedürftigkeitsprüfung voraus, um zielgerichtet Haushalte in akuter wirtschaftlicher Not zu erreichen. Hauptziel dieser Programme sollte es sein, zu gewährleisten, dass Bevölkerungsgruppen, die keinen oder nur einen sehr begrenzten Zugang zu anderen Einkünften haben, über ein Mindestmaß an Einkommensschutz verfügen.

Die Zugänglichkeit und der Umfang dieser Transferleistungen weisen jedoch von Land zu Land enorme Unterschiede auf. Die in diesem Beitrag dargestellten Länderdisparitäten sind zum Teil auf die Unterschiede in der Gesamtarchitektur der sozialen Sicherungssysteme zurückzuführen. Sie zeigen aber auch erheblichen Spielraum für eine Aufwärtskonvergenz und gegenseitiges Lernen von bewährten Praktiken in anderen Ländern auf. Dies kann durch Folgenabschätzungen, ein Monitoring der ergriffenen Maßnahmen sowie durch Benchmarking zwischen und innerhalb von Ländern geschehen. Indikatoren, in deren Mittelpunkt der Mensch steht und die auf gesetzlichen Ansprüchen basieren, bieten einen sinnvollen Ausgangspunkt für einen solchen Ansatz. Darüber hinaus setzt die Identifikation von Problembereichen und entsprechenden Lösungen detaillierte Erkenntnisse hinsichtlich der Muster des Leistungsbezugs von Haushalten mit niedrigem Einkommen voraus.

Fussnoten

Dieses Dokument enthält Ergebnisse, die mit der finanziellen Unterstützung des EU-Programms für Beschäftigung und soziale Innovation „EaSI“ (2014-2020) erstellt wurden. Die darin zum Ausdruck gebrachten Meinungen und Argumente sind ausschließlich diejenigen der Autor*innen und spiegeln nicht zwangsläufig die offiziellen Auffassungen der OECD-Mitgliedstaaten oder der Europäischen Union wieder. © OECD 2020
1.
Die Leistungen der sozialen Mindestsicherung richten sich an Haushalte mit niedrigem Einkommen, aber in einigen Fällen können diese auch von nicht armen Haushalten bezogen werden (z. B. in Verbindung mit einer schlecht bezahlten Arbeit), während viele einkommensschwache Haushalte möglicherweise nicht anspruchsberechtigt sind (z. B. weil die Einkommensobergrenzen oft viel niedriger sind als die Armutsgrenzen, vgl. Kapitel 3). Die Gesamtzahl der Empfänger*innen im Verhältnis zur Zahl der in Armut lebenden Personen sollte daher nicht als Maßstab für die Inanspruchnahme von Leistungen interpretiert werden.
2.
Das TaxBEN-Modell der OECD umfasst detaillierte Vorschriften für Steuerpflichten und Leistungsansprüche, die für Personen im erwerbsfähigen Alter und für ihre unterhaltsberechtigten Kinder gelten. Der Anwendungsbereich des Modells umfasst die wichtigsten Steuern auf Einkünfte aus einer Erwerbstätigkeit, Sozialversicherungsbeiträge sowie die wichtigsten Transferleistungen. Weitere Einzelheiten unter http:/oe.cd/taxben
3.
Die wichtigste Sozialleistung für Familien in Italien ist beitragsabhängig und daher auf Personen mit einem Erwerbshintergrund beschränkt. Darüber hinaus gibt es für größere Familien bedarfsgeprüfte Leistungen für kinderreiche Familien, jedoch nicht für Eltern mit zwei Kindern.
4.
So dienen die sozialen Mindestsicherungsleistungen in Frankreich und Österreich als Einkommensaufstockung für Geringverdiener*innen und Empfänger*innen versicherungsbasierter Einkommensersatzleistungen, während sie im Vereinigten Königreich die Haupteinkommensquelle für hauptsächlich arbeitslose Haushalte ohne andere Einkünfte sind.

Quellenangaben

  • Bulman, T., D. Pacifico, M. Pisu und O. Rastrigina. (2019). „Tax and benefit reforms to support employment and
    inclusiveness and address poverty in Italy.“ Paris: OECD.
  • Cragg, J. G. (1971). „Some Statistical Models for Limited Dependent Variables with Application to the Demand
    for Durable Goods.“ Econometrica (JSTOR) 39 (5): 829.
  • Hyee, R., R. Fernández und H. Immervoll. (im Erscheinen). How reliable are ‚safety-net‘ benefits? Value and
    accessibility of minimum-income support in comparative perspective. Paris: OECD.
  • Immervoll, H. (2010). „Minimum Income Benefits in OECD Countries: Policy Design, Effectiveness and
    Challenges.“ OECD, 1-49.
  • Immervoll, H. und C. Knotz. (2018). „How demanding are activation requirements for jobseekers?
    New evidence on activity-related eligibility criteria for unemployment and social assistance benefits.“ OECD.
  • Immervoll, H., S. P. Jenkins und S. Königs. (2014). „Are Recipients of Social Assistance ‚Benefit Dependent‘?
    Concepts, Measurement and Results for Selected Countries.“
  • Marchal, S., S. Kuypers, I. Marx und G. Verbist. (im Erscheinen). „The impact of asset tests in Europe: an application to minimum income schemes in Belgium and Germany.“ CSB Working Paper.
  • OECD. (im Erscheinen). „Can parents afford to work? Childcare costs and work incentives in OECD countries.“
  • OECD. (2019). „Left on your own? Social protection when labour markets are in flux.“ Kapitel 7 in OECD
    Employment Outlook 2019: The Future of Work. Paris: OECD, 292-335.
  • OECD. (2020). OECD TaxBEN country policy descriptions.
  • Wooldridge, J. (2010). Econometric analysis of cross section and panel data. MIT Press.
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