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Analyse

Öffentliche Unterstützung für das Soziale Europa: Grundlage ­für ­politisches Handeln?

Text: Sharon Baute

Welche Art von Europa wünschen sich die Bürger*innen und unterstützen sie eine aktivere Rolle der EU in der Sozialpolitik? Diese Fragen werden in den europäischen ­Sozialstaaten ­inzwischen stark diskutiert. Eine Analyse der öffentlichen Meinung zu einer EU-Initiative im Bereich Mindestsicherung zeigt Herausforderungen und Chancen für die Entwicklung eines ­Sozialen Europas auf. Die großen Hoffnungen, die ­­in weniger ­entwickelten Wohlfahrtsstaaten in die EU-Politik gesetzt werden, und die sozialen Belange in den am weitesten entwickelten Staaten können eine gemeinsame Grundlage für politisches Handeln bilden.

BIO

Die Multidimensionalität des Sozialen Europas

In den letzten Jahrzehnten hat die Europäische Union schrittweise eine immer aktivere Rolle in der Sozialpolitik eingenommen. Die Sozialpolitik ist daher heute nicht mehr eine rein nationale Angelegenheit und die europäischen Wohlfahrtsstaaten sind in die Multi-Level-Governance der EU eingebettet. Gleichzeitig spielen Forderungen nach der Schaffung eines „Sozialen Europas“ eine immer wichtigere Rolle in den politischen Debatten. Um Fortschritte in diesem Bereich erzielen zu können, ist es entscheidend, die Einstellungen der Bürger*innen zu kennen und zu verstehen; dies steht im Mittelpunkt dieses Beitrags. Bevor man allerdings Schlussfolgerungen hinsichtlich der öffentlichen Unterstützung zieht, sollte man sich vor Augen führen, dass das „Soziale Europe“ von Natur aus multidimensional ist: Das Konzept des Sozialen Europas, so wie es in wissenschaftlichen und politischen Debatten verwendet wird, bezieht sich auf unterschiedliche politische Grundsätze und Instrumente.

Anhand von Umfragen unter belgischen Wähler*innen haben wir festgestellt, dass das Soziale Europa nicht nur auf der Ebene der Politikgestaltung ein multidimensionales Konzept ist, sondern auch in den Köpfen der Bürger*innen (Baute, Meuleman, Abts & Swyngedouw, 2018). Für die Umfrage wurden verschiedene bereits bestehende politische Grundsätze und Instrumente der EU sowie Vorschläge für neue Maßnahmen in verschiedene Aussagen übersetzt. Die Befragten sollten zum Beispiel angeben, in welchem Maß sie bestimmten Aussagen zustimmen oder diese ablehnen. Gefragt wurde nach der bevorzugten Entscheidungsebene für sozialpolitische Handlungsfelder (EU versus national), EU-Regulierung im Bereich Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, sozialen Rechten für EU-Binnenmigrant*­innen, Transfers zwischen den Mitgliedstaaten, zwischenmenschlicher Solidarität und der Schaffung eines „europäischen Sozialstaates“.

Natürlich ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass die Unterstützung für diese verschiedenen Dimensionen des Sozialen Europas sich je nach Land unterscheidet. Da in der Studie die Einstellungen zu all diesen Facetten parallel analysiert wurden, entsteht ein Bild der Grundstrukturen der Einstellungen der Bürger*innen. Dabei wird deutlich, dass die öffentliche Einstellung zu den unterschiedlichen Dimensionen einer EU-Sozialpolitik sich nicht auf den einfachen Gegensatz zwischen einer Haltung für oder gegen das Soziale Europa reduzieren lässt. Wahrscheinlich wird die öffentliche Unterstützung stark davon abhängen, wie das vorgeschlagene Soziale Europa genau ausgestaltet werden soll. Daher ist das eigentlich Interessante an der Debatte nicht in erster Linie die Frage nach einer Ausweitung oder Beschränkung europäischen sozialpolitischen Handelns, sondern die Frage, welche Art des Sozialen Europas auf Ebene der Politikziele wünschenswert wäre und mit welchen Instrumenten dieses Europa erreicht werden kann.

Unterschiedliche Erwartungen an die Rolle der EU im sozialen Bereich

Um besser zu verstehen, ob und warum die Europäer*innen bestimmte Formen eines Sozialen Europas unterstützen, ist insbesondere zu klären, ob sie den europäischen Einigungsprozess als Chance oder Bedrohung für die Ausgestaltung ihrer nationalen Sozialsysteme wahrnehmen. Aus Daten der European Social Survey (ESS) aus dem Jahr 2016, die in 18 EU-Mitgliedstaaten erhoben wurden, geht hervor, dass sich die Erwartungen der europäischen Bürger*innen hinsichtlich des zukünftigen Einflusses der EU auf ihre Sozialstaaten stark voneinander unterscheiden. Circa 30 Prozent der Befragten waren der Meinung, dass das Niveau der Sozialleistungen und sozialen Dienstleistungen in ihrem Land steigen würde, wenn Entscheidungen in diesem Bereich stärker auf der EU-Ebene getroffen würden, während 37 Prozent davon ausgingen, dass es sinken würde, und 33 Prozent keines der beiden Szenarien für wahrscheinlich hielten. Dieses Ergebnis deutet darauf hin, dass die erneuerten Anstrengungen der EU zur Stärkung ihrer sozialen Dimension, wie sie sich in der Proklamation der Europäischen Säule sozialer Rechte widerspiegeln, ­bei den europäischen Bürger*innen sowohl Hoffnungen als auch Bedenken auslösen.


„Allgemein sehen die Europäer*innen EU-Initiativen für angemessenere Mindesteinkommen positiv.“

Hinter diesem allgemeinen Muster verbergen sich große Unterschiede je nach Mitgliedstaat. Abbildung 1 zeigt die öffentlichen Erwartungen aufgeschlüsselt nach unterschiedlichen Ländern, angeordnet von den negativsten zu den positivsten Erwartungen. Nur wenige Menschen in Nord- und Westeuropa gehen davon aus, dass eine stärkere Verlagerung auf die europäische Ebene dazu führen würde, dass sich das Niveau der sozialen Absicherung in ihren Ländern erhöht. In diesen Ländern sind die Menschen besonders empfänglich für das Argument, dass der europäische Einigungsprozess eine Bedrohung für ihren nationalen Sozialstaat darstellen könnte. Populistische Parteien machen sich dieses Argument gerne zunutze, um Wähler*innen zu gewinnen, die sich Sorgen um ihre soziale Absicherung machen.

Im Gegensatz dazu haben die Menschen in Ost- und Südeuropa weitaus optimistischere Erwartungen hinsichtlich der Auswirkungen der EU auf das heimische Sozialschutzniveau. In diesen Ländern wird eine Weiterentwicklung der europäischen Sozialpolitik von Hoffnungen anstatt von Befürchtungen begleitet sein und als Chance betrachtet werden, die Sozialsysteme zu stärken und dabei zu den stärker entwickelten Sozialstaaten der EU aufzuschließen.

In Richtung einer europäischen Mindestsicherung?

Im Jahr 2018 waren 86 Millionen Europäer*innen von Armut bedroht. Indessen wurden angemessene Mindesteinkommensleistungen zu einer der Prioritäten der Europäischen Säule sozialer Rechte erklärt. So lautet Grundsatz 14 der Säule folgendermaßen: „Jede Person, die nicht über ausreichende Mittel verfügt, hat in jedem Lebensabschnitt das Recht auf angemessene Mindesteinkommensleistungen, die ein würdevolles Leben ermöglichen, und einen wirksamen Zugang zu dafür erforderlichen Gütern und Dienstleistungen.“ Eine der Möglichkeiten, um der Säule konkrete Bedeutung zu verleihen und Mindesteinkommensleistungen EU-weit angemessener zu gestalten, bestünde darin, EU-weit eine Mindestsicherung zu etablieren. Das wirft die entscheidende Frage auf, ob die Bürger*innen eine solche Initiative unterstützen würden.

Neue empirische Forschungsergebnisse auf Grundlage der European Social Survey aus dem Jahr 2016 liefern Antworten auf diese Frage (Baute & Meuleman, 2020). In 18 Ländern wurden Bürger*innen dazu befragt, inwieweit sie ein EU-weites Programm mit Sozialleistungen für alle armen Menschen unterstützen würden. Ergänzend wurde erläutert, dass hiermit ein minimaler Lebensstandard für alle armen Menschen in der EU garantiert werden soll, dass die Höhe der Sozialleistungen an die Lebenshaltungskosten im jeweiligen Land angepasst würde und dass das Programm es erfordern würde, dass reichere EU-Länder mehr zur Finanzierung der Sozialleistungen beitragen als ärmere EU-Länder. Hierbei ist zu beachten, dass ein solcher Vorschlag revolutionärer ist als ein EU-Rechtsrahmen für Grundsicherungssysteme, da er auch eine Umverteilung über Ländergrenzen hinweg einschließt. Die Transfers sollen Mitgliedstaaten mit den am wenigsten großzügigen Systemen für den ungleichen finanziellen Aufwand entschädigen, der durch einen verbindlichen EU-Rahmen für Grundsicherungssysteme entstehen würde. Durchschnittlich unterstützen zwei von drei Befragten ein EU-weites Programm mit Sozialleistungen, das armen Menschen einen Mindestlebensstandard garantieren würde. Dies deutet darauf hin, dass die Europäer*innen definitiv offen für mehr EU-Initiativen im Bereich Mindestsicherung sind. Allerdings verbergen sich hinter dieser relativ starken öffentlichen Unterstützung große Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Wie lässt sich dies erklären?


Auf den ersten Blick hat es den Anschein, dass das unterschiedliche Maß an Unterstützung in den verschiedenen Ländern stark mit der Großzügigkeit der nationalen Sozialsysteme zusammenhängt. Wie aus Abbildung 2 hervorgeht, haben Menschen in Ländern mit großzügigeren Mindestsicherungssystemen eine ablehnendere Haltung zur Schaffung eines europäischen Mindestsicherungssystems. Tiefer gehende Datenanalysen zeigen jedoch, dass die Großzügigkeit der nationalen Mindestsicherung nur einen indirekten Einfluss auf die Unterstützung der Bürger*innen hat. Der dem Einfluss der nationalen Politik und der Unterstützung der Bürger*­innen zugrunde liegende Mechanismus besteht in den öffentlichen Erwartungen hinsichtlich des Einflusses der EU auf die nationale Ebene. Anders ausgedrückt korrelieren großzügigere Sozialsysteme mit geringeren Erwartungen an die Rolle der EU in Bezug auf das Erreichen bestimmter sozialer Standards, was wiederum das Niveau an Unterstützung für eine EU-weite Mindestsicherung reduziert. Um diesen ­Zusammenhang zu veranschaulichen, wird in Abbildung 3 die Unterstützung in den verschiedenen Ländern im Vergleich zu den durchschnittlichen Erwartungen dargestellt. Ergebnis ist eine nahezu spiegelbildliche Wiedergabe der Großzügigkeit der jeweiligen Mindestsicherungssysteme. Diese Erkenntnisse lassen darauf schließen, dass die öffentliche Unterstützung für ein Soziales Europa maßgeblich davon abhängt, inwieweit davon ausgegangen wird, dass die EU nationale Grundsicherungssysteme verbessern könnte. Außerdem erklärt dies auch zu einem großen Teil die gegensätzlichen Meinungen zur Entwicklung der künftigen EU-Sozialpolitik.


Bei der Beurteilung dieser Ergebnisse sollten wir zudem nicht aus dem Blick verlieren, dass zwischenstaatliche Transfers, die ein wesentlicher Bestandteil der in der Studie untersuchten Politik sind, in reicheren Mitgliedstaaten das Ausmaß an Unterstützung reduzieren könnten, während sie das Potenzial haben, die Unterstützung in weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten zu erhöhen. Diese Hypothese hat sich im Kontext der öffentlichen Unterstützung für einen europäischen Risikoausgleich bei der Arbeitslosenversicherung bestätigt (Vandenbroucke et al., 2018). Die Polarisierung der europäischen Öffentlichkeit könnte also bei der Ausarbeitung von EU-Mindeststandards für Mindestsicherungssysteme, die keine Transfers zwischen den Mitgliedstaaten nach sich ziehen, kleiner ausfallen.

Herausforderungen und Chancen für das ­Soziale Europa

Allgemein sehen die Europäer*innen EU-Initiativen für angemessenere Mindesteinkommen positiv. In der ESS-Studie gibt es in fast allen Ländern eine potenzielle Mehrheit für einen EU-Vorschlag zur Mindestsicherung, der mit Transfers zwischen den Mitgliedstaaten einhergeht.1 Hinter diesem insgesamt positiven Bild verbirgt sich aber ein unterschiedliches Ausmaß an Unterstützung innerhalb von Ländern ebenso wie zwischen Ländern, auch wenn Letztere eventuell weniger stark ausfallen würde, wenn die untersuchte Politik keine zwischenstaatlichen Transfers umfassen würde. Diese Beobachtungen lassen auf eine interessante Grundlage für politisches Handeln schließen.

Erstens sind die Bürger*innen in weniger entwickelten Wohlfahrtsstaaten stärkere Befürworter einer europäischen Mindestsicherung, da sie große Hoffnungen in eine soziale Aufwärtskonvergenz setzen. In diesen Ländern gehen die Bürger*innen davon aus, dass mehr Europa zu sozialen Fortschritten führen würde, während die Menschen in den entwickelteren Wohlfahrtsstaaten eher dazu tendieren, sich Sorgen um Sozialdumping aus Süd- und ­Osteuropa zu machen. Um den sozialen Aspirationen in weniger entwickelten Wohlfahrtsstaaten sowie den sozialen Anliegen der am weitesten entwickelten Wohlfahrtsstaaten gerecht zu werden, sollte die EU weitere Maßnahmen auf den Weg bringen. Initiativen auf EU-Ebene zur Mindestsicherung könnten Hand in Hand mit EU-Maßnahmen gegen Sozialdumping gehen, z. B. indem ein europäischer Rahmen für angemessene Mindestlöhne entwickelt wird.

Zweitens schwankt die Unterstützung für eine europäische Mindestsicherung nicht nur erheblich zwischen den Ländern, sondern auch innerhalb von Ländern und zwar abhängig vom jeweiligen sozioökonomischen Hintergrund der Bürger*innen sowie ihren ideologischen Werten und ihrem Gefühl der Zugehörigkeit zu Europa. Interessanterweise findet sich die größte Unterstützung für eine europäische Mindestsicherung unter der Bevölkerungsgruppe mit einem geringeren sozioökonomischen Status, d. h. zum Beispiel unter Menschen mit einem geringeren Bildungsstand, geringerem Einkommen und unter Sozialleistungsbezieher*innen. Dies ist eine wichtige Erkenntnis, vor allem vor dem Hintergrund, dass unter diesen sozial schwächeren Gruppen europaskeptische Haltungen normalerweise stärker ausgeprägt sind. Eine EU-Initiative zur Mindestsicherung kann somit mit der Chance einhergehen, die soziale Legitimität der EU in Bevölkerungsgruppen zu stärken, die möglicherweise das Gefühl haben, bei der europäischen Einigung zurückgelassen worden zu sein.

Abschließend lässt sich festhalten, dass die Rolle der EU in der Sozialpolitik zwar ein sensibles ­Thema ist, die öffentliche Meinung aber auf viel­fältige Hebel für einen konstruktiven Dialog zwischen und innerhalb der Mitgliedstaaten zur Stärkung des europäischen Sozialmodells hinweist.

Fussnoten

1.
Es ist Vorsicht geboten, wenn aus Umfrageergebnissen Mehrheiten abgeleitet werden. Die Befragten äußerten sich zu einer vorgeschlagenen Maßnahme der EU, mit der das Ziel verfolgt wurde, allen armen Menschen in der EU einen Mindestlebensstandard zu garantieren. Das Ergebnis der „eigentlichen Stimmabgabe“ nach einem (polarisierenden) Wahlkampf kann von den Umfrageergebnissen abweichen, da sich aufgrund des unterschiedlichen Framings in einem Wahlkampf die Meinungsbildung unterscheidet.

Quellenangaben

  • Baute, S. und Meuleman, B. (2020). Public attitudes towards a European minimum income benefit:
    How (perceived) welfare state performance and expectations shape popular support. Journal of European Social Policy. Published ahead of print. doi: 10.1177/0958928720904320.
  • Baute, S., Meuleman, B., Abts, K. und Swyngedouw, M. (2018). Measuring attitudes towards social Europe:
    A multidimensional approach. Social Indicators Research, 137(1). 353–378.
  • Vandenbroucke, F., Burgoon, B., Kuhn, T., Nicoli, F., Sacchi, S., Duin, D. van der und Hegewald, S. (2018). Risk sharing when unemployment hits: How policy design influences citizen support for European unemployment risk sharing (EURS), AISSR Policy Report 1.
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