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Perspektiven

Die Einführung eines universellen sozialen Sicherheitsnetzes in Griechenland

Text: George Planiteros, Ministerium für Arbeit und Soziales, Griechenland

Griechenland hat kürzlich ein landesweites Mindestsicherungssystem eingeführt, das Soziale Solidaritätseinkommen. Das Programm besteht aus drei Säulen: Einkommens­unterstützung, Förderung sozialer Inklusion und Arbeitsaktivierungsmaßnahmen. Evaluationen bestätigen die Zielgerichtetheit und Wirksam­keit des Programms, Maß­nahmen zur Arbeitsmarktakti­vierung müssen jedoch noch voll umgesetzt werden.

BIO

Obwohl die politische Debatte zur Notwendigkeit der Einführung eines garantierten Mindesteinkommenssystems bereits seit Beginn der Jahrtausendwende geführt wurde, ist ein derartiges Programm erst mit Beginn der Wirtschaftskrise in Griechenland in einen Rechtsrahmen überführt worden. Im Kontext des Zweiten Memorandums, das zwischen den griechischen Behörden und den drei Institu­tionen – der Europäischen Kommission, der Euro­päischen Zentralbank und dem Internationalen Währungsfonds – unterzeichnet wurde, sollte die griechische Regierung zum ersten Mal ein bedarfsgeprüftes Einkommensunterstützungsprogramm einführen.1

Der Einführung einer garantierten Mindesteinkommensleistung lagen zwei Überlegungen zugrunde. Erstens sollte das Programm als typisches soziales Sicherheitsnetz dienen, mit dem Ziel, Haushalten zu helfen, die aufgrund der negativen Auswirkungen des finanziellen Anpassungsprogramms und der damit verbundenen Sparmaßnahmen unter eine festgelegte Schwelle extremer Armut fielen. Zweitens sollte ein landesweites universelles Programm als Vehikel für eine Rationalisierung der bestehenden Programme der sozialen Wohlfahrt dienen, welche bereits seit langem als fragmentiert, zu wenig zielgerichtet sowie ineffektiv bei der Armutsminderung und Reduzierung von Ungleichheiten kritisiert wurden.

Umsetzung

Das erste garantierte Mindesteinkommenssystem wurde im November 2014 als Pilotprojekt über sechs Monate landesweit in 13 ausgewählten Kommunen eingeführt. Nach einem Evaluierungsprozess des Pilot­projekts, das erhebliche Defizite aufdeckte, wurden die Parameter und Verfahrensabläufe überarbeitet und angepasst.

„Das Soziale Solidaritätseinkommen basiert auf einem innovativen EDV-System, das das eigentliche Rückgratdes Systems bildet.“

Im Juli 2016 startete die erste Phase des garantierten Mindesteinkommens, umbenannt in Soziales Solidaritätseinkommen (SSI), mit der Einführung in 30 Kommunen im Land. Die landesweite Einführung begann im Februar 2017. Das SSI basiert auf einem innovativen EDV-System, das das eigentliche „Rückgrat“ des Programms bildet und das elektronisch in „Echtzeit“ Informationen aus verschiedenen staatlichen Datenbanken miteinander abgleicht. Dies führt zu einer deutlichen Verminderung der bürokratischen Last für die Antragsteller und zu einer Beschleunigung bei den Entscheidungen über die Anspruchsberechtigung.2

Gemäß den üblichen Grundprinzipien bei Mindesteinkommenssystemen zielt das Programm darauf ab, eine Einkommensunterstützung (1. Säule) mit der Förderung sozialer Inklusion (2. Säule) und Arbeitsaktivierungsmaßnahmen (3. Säule) zu verbinden. Im Kontext der zweiten Säule wird den Empfänger*innen des SSI schrittweise ein Paket komplementärer sozialer Dienstleistungen und Güter angeboten. Die zweite Säule wird sowohl auf nationaler als auch auf kommunaler Ebene umgesetzt. Sie umfasst materielle Unterstützung aus dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD), Sozialtarife für Elektrizität und Wasser, Nachlässe bei oder Befrei­ung von kommunalen Abgaben, Zugang zu Beratungsdiensten, Weitervermittlung an Unterstützungsstrukturen wie soziale Lebensmittelgeschäfte und Sozialapotheken, freien Zutritt zu Museen etc. Mit der Umsetzung der dritten Säule müssen sich alle erwerbsfähigen arbeitslosen Leistungsempfänger seit August 2018 bei der nationalen Arbeitsbehörde registrieren lassen (was zu einem 15-prozentigen Anstieg bei der Zahl registrierter Leistungsempfänger*innen führte). Darüber hinaus wurde 2019 ein Pilotprojekt zur Anbindung von SSI-Leistungsempfänger*innen an die Säulen der sozialen Unterstützung und der Arbeitsmarktaktivierung durchgeführt. Wer SSI-Leistungen erhielt, wurde mit der neuen Profilerstellungsmethodik des OAED (nationale Arbeitsbehörde) vernetzt, mit dem Ziel, einen individuellen Aktionsplan zu erstellen und die Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen einzuleiten.

Zu grundlegenden Statistiken sowie dem Programm­umfang lässt sich sagen, dass laut dem jüngsten Monitoring-Bericht (Ministerium für Arbeit und Soziales 2019) 245.737 Haushalte mit einer Gesamtzahl von 464.620 Personen bzw. 4,3 Prozent der griechischen Bevölkerung diese Leistung erhalten. 53,5 Prozent der genehmigten Anträge betreffen Einpersonenhaushalte und 8,6 Prozent alleinerziehende Familien. Etwa 45 Prozent sind registrierte Arbeitslose, die somit auch von den Aktivierungsmaßnahmen der dritten Säule profitieren. Das jährliche Gesamtbudget des Programms beläuft sich auf bis zu 850 Millionen Euro.

Evaluation

Während der gesamten Umsetzung des Programms leistete die Weltbank bis Mitte 2019 technische Unterstützung. In diesem Rahmen wurde die Wirkung des Programms nach anderthalb Jahren nationaler Umsetzung evaluiert. Die Bewertung, die im Januar 2019 abgeschlossen und den griechischen Behörden vorgelegt wurde, stellt die Stärken und Innovationen des griechischen Programms heraus, macht aber auch spezifische Defizite deutlich (Weltbank, 2019). Insbesondere zeigt die Verteilungsanalyse, dass fast 60 Prozent der Leistungsempfänger*innen des Sozialen Solidaritätseinkommens dem ersten Einkommens-Dezil angehören 3, während 80 Prozent gemäß Eurostat-Definition von extremer Armut betroffen sind.4 Darüber hinaus wird das Budget des Programms effektiv eingesetzt, denn 85 Prozent der Mittel erreichen arme Haushalte. Zur Angemessenheit: Die Leistungen machen einen erheblichen Anteil an den Einkommen der Haushalte aus, was daran abzulesen ist, dass 70 Prozent der Haushalte den Leistungsbezug als „sehr wichtig“ bezeichnen. Wenig überraschend hat das SSI nicht viel Einfluss auf Armutsrisiko und Ungleichheit als solche, es mindert allerdings die Schwere der Armut erheblich.

„Das Soziale Solidaritätseinkommen hat nicht viel Einfluss auf Armutsrisiko und Ungleichheit als solche, es mindert allerdings die Schwere der Armut erheblich.“

Doch obwohl der Schwellenwert für die Anspruchsberechtigung fast deckungsgleich mit der Zugehörigkeit zum ärmsten Dezil ist, erhalten weniger als 40 Prozent der Haushalte in diesem Dezil die Leistungen. Ein weiterer alarmierender Aspekt ist der Anteil der Einpersonenhaushalte im Vergleich zur allgemeinen Bevölkerung. Dies bezeugt die Schwierigkeit bei der Identifizierung der wahren Haushaltszusammensetzung für die Anspruchsberechtigung für das Programm. Schließlich wurde die begrenzte Implementierung der dritten Säule als Schlüssel zur Wirksamkeit des Gesamtprogramms ausgemacht.

Zukünftige Herausforderungen

Die wirksame Aktivierung und damit verbundene Rückkehr in den Arbeitsmarkt – das Ziel der dritten Säule – gibt den Leistungsempfänger*innen ein Ticket zur Unabhängigkeit von sozialer Unterstützung an die Hand und ist daher ein Schlüsselindikator für den Erfolg des SSI.

Gleichzeitig bildet die Umsetzung der dritten Säule die große verbleibende Herausforderung für das Programm. Die griechischen Behörden haben es zu einer ihrer Hauptprioritäten gemacht, solche Projekte schnell und umfassend zu realisieren, die die Beschäftigungsfähigkeit der Leistungsempfänger*­innen maßgeblich verbessern und alle umsetzenden Behörden einbinden: lokale Zweigstellen der natio­nalen Arbeitsbehörde (OAED), Gemeinde­zentren und die sozialen Dienste der Kommunen. Bei vollständiger Umsetzung werden Leistungsempfänger*innen an Programmen zu Arbeitssuche, Weiterbildung und anderen Unterstützungsmaßnahmen teilnehmen können.

Angesichts der Tatsache, dass die Leistungshöhe seit Beginn des Programms stabil geblieben ist, ist es im Übrigen wichtig, das Programm fortwährend an den Bedarf der Haushalte anzupassen. Dafür wird ein Leistungsanpassungsmechanismus benötigt. Ein derartiger Mechanismus könnte alle zwei Jahre aktiviert werden. Er sollte die dynamischen Elemente des Programms stärken und könnte entweder an die von der griechischen Statistikbehörde definierte Armutsgrenze gekoppelt oder mit dem Mindestlohn verknüpft werden.

Schließlich würde eine Verbesserung des Auslaufens der Leistungen negative Anreize zur Arbeitsaufnahme weiter verringern. (Derzeit beinhaltet die einzige entsprechende Bestimmung eine Nichtberücksichtigung von 20 Prozent des Lohneinkom­mens, das für die Berechnung des Leistungsanspruchs zugrunde gelegt wird.) Ein fortlaufender Dialog sowie die weitreichenden Erfahrungen vieler europäischer Länder können bewährte Verfahrensweisen aufzeigen (siehe z. B. Europäische Kommission, 2019).

Fussnoten

1.
Siehe Matsaganis 2018 zum politischen Hintergrund der Einführung eines garantierten Mindesteinkommenssystems in Griechenland.
2.
Die Antragsteller*innen erfahren bei Antragstellung, ob sie anspruchsberechtigt sind oder nicht.
3.
Die untersten zehn Prozent bei der Einkommensverteilung der Haushalte.
4.
Schwelle von 40 Prozent des Medianäquivalenzhaushaltseinkommens.

Quellenangaben

  • Europäische Kommission. (2019). 2nd structured dialogue on Minimum Income implementation.
    Thematic Discussion paper. Valletta (Malta). 14-15 November 2019.
  • Matsaganis, M. (2018). The contorted politics of guaranteed minimum income in Greece.
    In DAStU Working Paper Series. N. 02/2018 (LPS.02).
  • Ministerium für Arbeit und Soziales. (2019). Social Solidarity Income monitoring report.
    Directorate for the Fight against Poverty (December).
  • Weltbank. (2019). A quantitative evaluation of the Greek Social Solidarity Income.
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