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Kapiteleinführung

Aufwärtskonvergenz in der EU: Definition, Messung und Trends

Text: Massimiliano Mascherini, Eurofound

Als Folge der Wirtschafts­krise ist das Konzept der Aufwärtskonvergenz, d. h. die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Performance der Mitgliedstaaten bei gleichzeitiger Vermin­derung der Unterschiede zwischen ihnen, wieder ins Zentrum der politischen Debatte in Europa gerückt. Aber trotz dieses Interesses sind Bedeutung und Messung der Aufwärtskonvergenz vielen noch unklar.

BIO

Bevor die wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Krise einsetzten, verzeichnete Europa sieben Jahre ununterbrochenes Wirtschaftswachstum und erreichte die höchste Erwerbsbeteiligung in der Geschichte der Europäischen Union. Obwohl diese Zahlen auf positive Entwicklungen für die europäischen Gesellschaften hinweisen, haben nicht alle Mitgliedstaaten gleichermaßen vom Auf-schwung profitiert. In den Ländern der Peripherie, die von der Krise besonders schwer getroffen wurden und in Hinsicht auf wirtschaftliche und soziale Leistungsfähigkeit von den Kernländern abweichende Entwicklungen verzeichneten, fiel die wirtschaftliche Erholung schwächer aus als in anderen Teilen Europas.

Aufwärtskonvergenz, d. h. die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Performance der Mitgliedstaaten in Kombination mit einer Verminderung der Unterschiede zwischen ihnen, ist von zentraler Bedeutung, um den Zusammenhalt und die Legitimität der EU aufrechtzuerhalten. Konvergenz hin zu besseren Lebens- und Arbeitsbedingungen ist immer ein politisches Versprechen der EU gewesen. Sollte dies nicht gehalten werden, wird das den politischen Unmut über das europäische Projekt schüren.

Schon seit den 1960er- bis in die späten 2000er-Jahre haben die Mitgliedstaaten erhebliche Fortschritte in Richtung einer wirtschaftlichen und sozialen Aufwärtskonvergenz erzielt, insbesondere im Zuge der verschiedenen EU-Erweiterungsprozesse. Der Weltbank zufolge ist die EU dank ihrer Fähigkeit, ärmeren und neueren Mitgliedstaaten zu hohen Einkommen zu verhelfen, inzwischen die größte „Konvergenzmaschine“ der modernen Welt (Gill und Raiser, 2012).

Allerdings ist der Trend zur Aufwärtskonvergenz mit dem Beginn der weltweiten Finanzkrise, in der die sozioökonomische Heterogenität der Mitgliedstaaten zunahm, erst einmal zum Stillstand gekommen. Infolge der Wirtschaftskrise und der darauffolgenden Sparmaßnahmen entstand die Sorge, dass die unterschiedlichen Entwicklungen der Mitgliedstaaten zu einer Erosion der europäischen Sozialstaatsmodelle führen könnte. Dies wiederum würde langfristig die Fähigkeit der EU, ihren Bürger*innen einen der höchsten Lebensstandards und die geringsten Einkommensunterschiede auf der Welt zu bieten, infrage stellen.

„Konvergenz hin zu besseren Lebens- und Arbeitsbedingungen ist immer ein politisches Versprechen der EU gewesen. Sollte dies nicht gehalten werden, wird das den politischen Unmut über das europäische Projekt schüren.“

Ob Konvergenz erreicht wird oder nicht, kann auch Auswirkungen auf das Vertrauen in europäische und nationale politische Akteure und Institutionen haben und die politische Unterstützung für den Erhalt oder die Vertiefung der wirtschaftlichen und politischen Integration der EU untergraben. Bei wachsenden Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten würden die Bürger*innen vermutlich das Vertrauen in die Fähigkeit der EU und ihrer eigenen Regierungen verlieren, das Versprechen von besseren Arbeits- und Lebensbedingungen einzulösen.

All das bedeutet: Während die EU sich die Logik der Aufwärtskonvergenz als solche zu eigen machen sollte, ist ein Monitoring der Konvergenz entscheidend, damit politische Entscheidungsträger*innen das nötige Wissen und die Informationen bekommen, um die Bereiche zu identifizieren, in denen politisches Handeln am dringlichsten ist.

Erneute Debatte über Konvergenz

Während in den EU-Verträgen der Begriff „Konvergenz“ nur in Bezug auf die gemeinsame Währung ausdrücklich erwähnt wird, ist im vergangenen Jahrzehnt und als Folge der asymmetrischen Auswirkungen der Wirtschaftskrise die Förderung der Konvergenz wieder ganz oben auf die EU-Agenda zurückgekehrt; diesmal mit einer größeren Betonung der sozialen Konvergenz und ihrer Verbindung zur Wirtschaft (Eurofound, 2018a).

Die neu entflammte Debatte über Konvergenz begann 2012 mit dem sogenannten Bericht der vier Präsidenten, in dem sowohl wirtschaftliche als auch soziale und strukturelle Ungleichgewichte innerhalb der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) thematisiert wurden. Dieser Bericht steht für einen wichtigen Paradigmenwechsel in der politischen Debatte, da dort anerkannt wird, dass die WWU reformiert werden muss, um den Euro zu erhalten und ihn mit den allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Zielen der Europäischen Union in Einklang zu bringen (van Rompuy et al., 2012).

Im darauffolgenden Bericht der fünf Präsidenten von 2015 wurde zum ersten Mal die Notwendigkeit der Konvergenz in der wirtschaftlichen und der sozialen Dimension sowohl der EU als auch der WWU betont, die eng miteinander verflochten sind. Da Arbeitslosigkeit – und insbesondere Langzeitarbeitslosigkeit – Ungleichheit und soziale Ausgrenzung verstärkt, sind effiziente Arbeitsmärkte und Sozialsysteme, die Schocks abfedern und ein Auseinanderdriften verhindern können, unentbehrlich für das reibungslose Funktionieren der WWU und inklusiverer Gesellschaften (Juncker et al., 2015).

Definition der Aufwärtskonvergenz

Trotz des gewachsenen politischen Stellenwerts der Aufwärtskonvergenz herrschte weiterhin mangelnde Klarheit über ihre genaue Bedeutung, und eine formale Definition fehlte nach wie vor. Um diese Lücke zu schließen, definierte Eurofound Aufwärtskonvergenz als die Verbesserung der Situation in den Mitgliedstaaten in Bezug auf ein politisches Ziel in Kombination mit verringerten Unterschieden zwischen den Ländern. Zusätzlich lieferte Eurofound eine förmliche, mathematische Definition, welche die Konzeption von Monitoring-Strategien ermöglicht (Eurofound, 2018a).

Aufwärtskonvergenz, oder die Angleichung der Länder bei gleichzeitiger Aufwärtsbewegung, ist daher die Verbindung von zwei Konzepten: eine Verbesserung der Performance in Richtung eines wünschenswerten Ziels und die Konvergenz selbst, d. h. die Verminderung der Disparitäten in der Performance.

Beim Konzept der gesteigerten Performance geht es letztlich um Verbesserungen hin zum politischen Ziel besserer Lebens- und Arbeitsbedingungen, wie z. B. der in der Europa-2020-Strategie definierten Bedingungen. So wird die Aufwärtskonvergenz ein normatives Konzept, welches auf einem politischen Konsens über die wünschenswerte Entwicklung eines Indikators beruht.

Europäische Säule sozialer Rechte und das Soziale Scoreboard

Die von den EU-Staats- und Regierungschefs beim Sozialgipfel für faire Beschäftigung und faires Wachstum 2017 in Schweden proklamierte Euro-päische Säule sozialer Rechte ist eine der bedeu-tendsten Initiativen der letzten Jahre, um die wirtschaftlichen Bestrebungen der EU wieder mit einer starken sozialen Dimension zu verknüpfen. Ihr übergreifendes Ziel ist es, als Kompass für einen erneuten Prozess der wirtschaftlichen und sozialen Aufwärtskonvergenz zwischen den Mitgliedstaaten zu dienen.

Ziel der Säule ist es, ein gerechteres Europa mit einer starken sozialen Dimension zu schaffen und den Bürger*innen neue und wirkungsvollere Rechte zu gewähren, und zwar in drei, menschenzentrierten, Bereichen:

  • Chancengleichheit und Zugang zum Arbeitsmarkt, u. a. auch Aspekte der Bildungsgerechtigkeit, Geschlechtergleichstellung und Chancengleichheit
  • Faire Arbeitsbedingungen, u. a. auch Struktur der Erwerbsbevölkerung, Arbeitsmarktdynamik und Einkommen
  • Soziale Sicherung und Inklusion, u. a. auch gerechte Ergebnisse durch öffentliche Unterstützung und sozialen Schutz

Die Säule baut auf den Ideen des Sozialen Investitionspakets von 2013 (Europäische Kommission, 2013) auf, welches einen Schwerpunkt auf soziale Investitionen, Humankapital und Chancengleichheit legte und so zu einer Konsolidierung des durch den „Vier-Präsidenten-Bericht“ von 2012 eingeleiteten Paradigmenwechsels beitrug (Vandenbroucke, 2017).

Die Europäische Säule sozialer Rechte wird vom Sozialen Scoreboard, einem sozialpolitischen Fortschrittsanzeiger, begleitet, welches dazu dient, die Leistung der Mitgliedstaaten in den drei übergeordneten, messbaren Politikdimensionen der Säule anhand von Leit- und Nebenindikatoren zu verfolgen. Das Soziale Scoreboard ergänzt bestehende Monitoring-Instrumente und fließt in die wirtschaftspolitische Koordination des Europäischen Semesters ein.

Aufwärtskonvergenz in der sozioökonomischen Dimension

In diesem Abschnitt untersuchen wir, ob ökonomische und soziale Aufwärtskonvergenz unter den Mitgliedstaaten nach der Wirtschaftskrise wiederhergestellt wurde. Dabei betrachten wir den Zeitraum von 2008 bis 2018 und die Entwicklung in den EU27-Mitgliedstaaten.

Eurofounds Arbeiten zum Monitoring der Aufwärtskonvergenz in der EU berücksichtigen mehrere Dimensionen: sozioökonomische Faktoren, Beschäftigung sowie Arbeits- und Lebensbedingungen. Im Rahmen unserer Arbeit untersuchen wir auch die Konvergenz bezüglich der Leitindikatoren des Sozialen Scoreboards, welches die Europäische Säule sozialer Rechte begleitet (Eurofound, 2019b; Europäische Kommission, 2019). Weitere Informationen über die Messung von Aufwärtskonvergenz finden sich in der Box am Ende dieses Artikels.

Im Folgenden untersuchen wir die Aufwärts­konvergenz bei sechs Indikatoren:

  • Reales BIP pro Kopf
  • Nominallöhne
  • Einkommensungleichheit
  • Beschäftigungsquote
  • Arbeitslosenquote
  • AROPE-Quote (Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen)

Diese Indikatoren messen über den Betrachtungszeitraum auf konsistente Art und Weise die wichtigsten wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen in Europa. Einige von ihnen (Einkommensungleichheit, Beschäftigungsquote, Arbeitslosenquote und AROPE-Quote) sind Leitindikatoren des zur Europäischen Säule sozialer Rechte gehörenden Sozialen Scoreboards.

Reales BIP pro Kopf

Die Entwicklung des realen BIP pro Kopf ist häufig eine gute Grundlage für eine Aussage darüber, ob in der ökonomischen Dimension Aufwärtskonvergenz stattfindet. Die Daten zeigen, dass trotz der Auswirkungen der wirtschaftlichen Rezession das reale BIP pro Kopf in Kaufkraftstandards (KKS) in allen 27 Mitgliedstaaten zwischen 2008 und 2018 gestiegen ist. Je nachdem, welches Konvergenzmaß verwendet wird, können für diesen Indikator jedoch sowohl konvergente als auch divergente Entwicklungen identifiziert werden (siehe Box am Ende dieses Artikels).

„Selbst wenn die Gesamt-Variabilität vielleicht zugenommen hat, haben die ärmeren Länder im Vergleich zu den reicheren Ländern stark aufgeholt.“

Wichtig ist aber: Selbst wenn die Gesamt-Variabilität vielleicht zugenommen hat, haben die ärmeren Länder im Vergleich zu den reicheren Ländern stark aufgeholt, und die relative Variabilität unter den Mitgliedstaaten hat im Beobachtungszeitraum beträchtlich abgenommen.

Im Durchschnitt ist in der EU das reale Pro-Kopf-BIP von etwa 25.614 KKS im Jahr 2008 auf über 31.000 KKS im Jahr 2018 (ungewichteter Durchschnitt) gestiegen. In diesem Zeitraum ist in allen Mitgliedstaaten außer Griechenland das reale Pro-Kopf-BIP gewachsen. Allerdings unterscheiden sich die Entwicklungsmuster bei der Höhe und Variabilität des Pro-Kopf-BIP in den verschiedenen Phasen des Gesamtzeitraums: So war in den Jahren 2008 und 2009 im Kontext der Wirtschaftskrise ein Rückgang zu verzeichnen.

Nach diesem Rückgang zu Anfang des Betrachtungszeitraums wurde die Aufwärtskonvergenz in der EU wiederhergestellt, in erster Linie aufgrund des raschen Aufholens von Malta und der osteuropäischen Mitgliedstaaten – den baltischen Ländern, Bulgarien, Kroatien, Ungarn, Polen, Rumänien und der Slowakei. Diese wiesen höheres Wachstum auf als andere Länder, die ein vergleichsweise höheres Ausgangsniveau beim realen Pro-Kopf-BIP hatten. In den Mitgliedstaaten der Mittelmeerregion konnte man jedoch den umgekehrten Trend beobachten: Während Zypern, Spanien und Italien im Beobachtungszeitraum ihr reales Pro-Kopf-BIP erhöhen konnten, sind sie nunmehr unter den EU-Durchschnitt abgerutscht, was auf eine relative Verschlechterung im Vergleich zur Gesamt-EU hinweist. Außerdem sank das reale Pro-Kopf-BIP in Griechenland im gesamten Betrachtungszeitraum – der einzige in den Mitgliedstaaten verzeichnete Rückgang im Zeitraum 2008 bis 2018.

Seit 2008 besonders offensichtlich ist die Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten, die nicht zur Eurozone gehören und die zu Beginn der 2000er-Jahre größere Disparitäten aufwiesen. In der Eurozone wurde der positive Trend beim realen BIP pro Kopf von einer erhöhten Variabilität zwischen den Mitgliedstaaten begleitet.

Nominallöhne

Löhne spielen eine wesentliche Rolle, wenn es um die Betrachtung des Wohlergehens und Lebensstandards jedes Einzelnen geht. Auf der Makroebene entstanden bereits mit der Osterweiterung der EU Bedenken über Disparitäten beim Lohnniveau zwischen europäischen Regionen und Mitgliedstaaten. Sie haben sich durch die asymmetrischen Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die europäischen Länder weiter verschärft. Die Aufwärtskonvergenz bei Löhnen wird anhand der Nominallöhne untersucht. Diese werden in kaufkraft- und inflationsbereinigten Euro-Beträgen angegeben, um die Unterschiede bei Lebenshaltungskosten und Preisentwicklungen zwischen den EU-Ländern zu berücksichtigen.Die Analyse bestätigt eindeutig einen Prozess der Aufwärtskonvergenz innerhalb der EU für den Zeitraum 2008 bis 2018 dank eines starken aufholenden Wachstums in den östlichen EU-Ländern sowie aufgrund niedrigen Wachstums oder geringer Rückgänge in praktisch allen Ländern, die schon vor 2004 EU-Mitglieder waren (die EU15) und relativ betrachtet die höchsten Lohnniveaus besitzen.

Insgesamt kann man zwei unterschiedliche Phasen erkennen. In der ersten von 2008 bis 2011 wurde die Aufwärtskonvergenz durch die stark negativen Auswirkungen der Finanzkrise unterbrochen. Dieser Effekt war in den Ländern der europäischen Peripherie stärker zu spüren. Dort war in mehreren osteuropäischen und Mittelmeer-Ländern mit niedrigerem Lohnniveau wie z. B. in den baltischen Ländern, Rumänien, Griechenland und Portugal bei den relativen Lohnhöhen eine merkliche Absenkung zu verzeichnen. Im Gegensatz dazu waren die Löhne in Ländern mit höherem Lohnniveau im Allgemeinen stabiler.

Allerdings kehrte nach 2011 die Aufwärtskonvergenz zwischen den EU-Ländern spürbar zurück. In dieser Phase verzeichneten die osteuropäischen Länder eine starke Aufholbewegung bei den Löhnen. Ausnahmen waren Ungarn und Kroatien, wo das relative Lohnniveau sank, während in Slowenien die Löhne auf dem gleichen Niveau blieben. Bei den Ländern mit höheren Löhnen war die Entwicklung des Lohnniveaus im Verhältnis zum EU-Durchschnitt im Allgemeinen mit der vorherigen Phase vergleichbar.

Einkommensungleichheit

Die Zunahme von Ungleichheiten ist für politische Entscheidungsträger*innen ein großer Anlass zur Sorge. Das Soziale Scoreboard überwacht die Entwicklung der Einkommensungleichheit mit Hilfe des Einkommensquintilverhältnisses. Dieses misst die Ungleichheit der Einkommensverteilung und wird berechnet als das Verhältnis zwischen dem Gesamteinkommen der 20 Prozent der Bevölkerung mit dem höchsten Einkommen (das obere Quintil) und den 20 Prozent der Bevölkerung mit dem niedrigsten Einkommen (das untere Quintil). (Abbildung 1)


Im Zeitraum 2008 bis 2018 nahm die Einkommensungleichheit in der EU zu, ebenso wie die Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten. Daher handelte es sich um eine Entwicklung der Abwärtsdivergenz. Die Einkommensungleichheit stieg von 4,8 im Jahr 2008 auf 4,9 im Jahr 2018 (ungewichteter Durchschnitt), auch wenn diese Entwicklung über die Zeit hinweg nicht konstant war. Der Indikator blieb bis 2012 beinahe unverändert, gefolgt von einem Anstieg zwischen 2013 und 2015. Seit 2015 hat die Einkommensungleichheit stetig abgenommen.

Insgesamt hat sich die Einkommensungleichheit in der Hälfte der Mitgliedstaaten verstärkt. Zwischen 2008 und 2018 verzeichneten Litauen und Bulgarien die stärksten Zuwächse (von 6,1 auf 7,3 bzw. von 6,5 auf 7,6). Dabei schnitten diese Länder bereits 2008 mit am schlechtesten ab, und die Ungleichheit nahm selbst dann noch zu, als der Rest der EU einen Rückgang verzeichnete.

Dennoch wiesen nicht alle Mitgliedstaaten steigende Werte auf: Es gab Rückgänge in Polen (von 5,1 auf 4,2) und Portugal (von 6,1 auf 5,2). Allerdings folgten diese beiden Länder unterschiedlichen Entwicklungsmustern. Polen befand sich 2008 über dem EU-Durchschnitt, holte aber dann auf und erreichte 2018 mit 4,2 einen unterdurchschnittlichen Wert. Portugal dagegen lag 2008 über dem EU-Durchschnitt und blieb mit einem Wert von 5,2 auch 2018 noch darüber.

Beschäftigungsquote

Die Europa-2020-Strategie formulierte das Ziel, die Beschäftigungsquote der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter von 20 bis 64 Jahre bis 2020 auf 75 Prozent zu erhöhen. Die Beschäftigungsquote ist ein Leitindikator des Sozialen Scoreboards. Dieser Indikator stieg von 71 Prozent im Jahr 2008 auf 73,8 Prozent im Jahr 2018, und das trotz eines Rückgangs zwischen 2008 und 2013, als der Wert auf 68 Prozent fiel (ungewichtete Durchschnittswerte). Insgesamt ging die Varia-bilität für alle Mitgliedstaaten zurück, da die zuvor leistungsschwächsten Länder stark zu den leistungsstärksten aufholten. Daher ist für die Zeit von 2008 bis 2018 eine Aufwärtskonvergenz zu verzeichnen. (Abbildung 2)


Insgesamt war die Aufwärtskonvergenz maßgeblich dem guten Abschneiden der osteuropäischen Länder zu verdanken, die allgemein starke Aufholentwicklungen zeigten, insbesondere Ungarn, Polen, Rumänien und die Slowakei sowie Malta. Vor allem Ungarns Beschäftigungsquote wuchs stetig zwischen 2008 und 2018 um 12,9 Prozentpunkte an. Hatte sie 2008 noch unter dem EU-Durchschnitt gelegen, schloss sie mit 74,4 Prozent im Jahr 2018 darüber ab. Die Mitgliedstaaten der Mittelmeerregion zeigten jedoch einen entgegengesetzten Trend. In einigen Fällen fiel die Beschäftigungsquote sogar während des Beobachtungszeitraums. Griechenland verzeichnete die deutlichsten Beschäftigungsrückgänge (−6,8 Prozentpunkte), gefolgt von Spanien (−2,6 Prozentpunkte) und Zypern (−1,5 Prozentpunkte).

Arbeitslosenquote

Die Arbeitslosenquote ist ein weiterer Leitindikator des Sozialen Scoreboards. Sie lag 2018 in der EU27 bei 6,6 Prozent − immer noch etwas höher als die 2008 verzeichnete Quote von 6,4 Prozent, aber sehr viel niedriger als der Höchststand von 11,2 Prozent im Jahr 2013 (ungewichteter Durchschnitt). Seit 2013 ist in allen Mitgliedstaaten ein positiver Trend zu erkennen. Während einige Länder mit einer höheren Arbeitslosenquote gegenüber Ländern mit einem niedrigeren Wert aufholten, war die Gesamtvariabilität der Mitgliedsländer 2018 immer noch deutlich höher als 2008, da sich die Performance in einigen Mitgliedstaaten über diesem Zeitraum insgesamt verschlechtert hat. Insofern ergibt sich aus der Gesamtbetrachtung der Entwicklung eine Abwärtsdivergenz. (Abbildung 3)


Trotz der starken wirtschaftlichen Erholung in der jüngeren Vergangenheit war die Arbeitslosenquote in Griechenland 2018 drei Mal so hoch wie im EU-Durchschnitt. Sie stieg von 7,8 Prozent im Jahr 2008 auf beachtliche 27,5 Prozent im Jahr 2013, gefolgt von einem Rückgang auf 19,2 Prozent im Jahr 2018. Zypern, welches 2008 eine der niedrigsten Arbeitslosenquoten der EU hatte, und Spanien erlebten eine ähnliche Entwicklung. Es waren aber auch einige positive Entwicklungsmuster zu beobachten. Die deutlichsten Rückgänge wurden in Ländern wie Deutschland und Ungarn beobachtet, wo zwischen 2008 und 2018 die Arbeitslosenquote um 4 Prozentpunkte zurückging. Diesen Ländern folgten Polen und die Slowakei mit Abnahmen von 3,2 bzw. 3,1 Prozentpunkten.

Generell lässt sich die Senkung der Arbeitslosenquote auf ein Aufholen der osteuropäischen Mitgliedstaaten, wie z. B. Kroatien, Ungarn, Polen und die baltischen Länder, zurückführen. Diese konvergierten in Richtung der Länder mit den niedrigsten Quoten. Dagegen fielen Mittelmeerländer wie Griechenland, Italien und Zypern gegenüber ihren früheren Werten ab und verbuchten signifikante Anstiege ihrer Arbeitslosenquoten. Das führte in der Gesamtbetrachtung zu einer Divergenz der Performance.

AROPE-Quote

Die Minderung von Armut und sozialer Ausgrenzung ist eines der Ziele der Europa-2020-Strategie, und der AROPE-Indikator ist ein Leitindikator des Sozialen Scoreboards. Der AROPE-Indikator misst den Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen an der Gesamtbevölkerung. Dieser sank von 24 Prozent im Jahr 2008 auf 22,8 Prozent im Jahr 2017 – und dies trotz eines Höchststandes von 25,7 Prozent im Jahr 2012. Gleichzeitig verringerten sich die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, sodass der allgemeine Trend für den Gesamtzeitraum einer Aufwärtskonvergenz entspricht.

In der Zeit von 2008 bis 2017 holten die schwächsten Länder, darunter Rumänien, Bulgarien und Lettland, im Verhältnis zu den stärksten auf. Besonders zu erwähnen ist Polen: Die AROPE-Quote lag 2008 über dem EU-Durchschnitt (30,5 Prozent im Vergleich zu 24 Prozent), ging aber bis 2017 sukzessive um 11 Prozentpunkte zurück und fiel damit unter den EU-Durchschnitt. (Abbildung 4)


Nicht in allen Ländern ging die AROPE-Quote zurück: Die Mittelmeerländer und die skandinavischen Länder verzeichneten Anstiege. In Griechenland nahm der Wert zum Beispiel um 6,7 Prozentpunkte zu, wobei schon das Ausgangsniveau im Jahr 2008 höher war als in der EU. Ähnliche Divergenzmuster lassen sich für Spanien, Italien und Zypern sowie für Luxemburg und Dänemark beobachten, wo sich die Quote verschlechterte.

Anfälligkeit der Aufwärtskonvergenz in Rezessionen

Die im vorigen Abschnitt präsentierten Ergebnisse der Analyse belegen für die meisten sozialen und ökonomischen Indikatoren im Zeitraum von 2008 bis 2018 eine Aufwärtskonvergenz: das reale BIP pro Kopf, die Nominallöhne, die Beschäftigungsquote und die AROPE-Quote. Nur bei zwei Indikatoren ist eine Abwärtsdivergenz zu beobachten: bei der Arbeitslosenquote und der Einkommensungleichheit. Diese Erkenntnisse entsprechen denen anderer Studien, die mit einer breiteren Palette an Indikatoren (darunter alle Leitindikatoren des Sozialen Scoreboards) durchgeführt wurden (Eurofound, 2019a, 2019b).

Das sind gute Neuigkeiten, denn diese Ergebnisse zeigen, dass die Auswirkungen der Finanzkrise in den meisten Mitgliedstaaten überwunden wurden und Europa wieder auf dem richtigen Weg ist. Trotzdem sollten wir uns der Instabilität dieser Aufwärtskonvergenz-Trends bewusst sein, insbesondere in Bezug auf ihre Nachhaltigkeit im Falle einer zukünftigen Rezession in Europa.

Diese instabilen Entwicklungsmuster deuten darauf hin, dass Aufwärtskonvergenz dann stattfindet, wenn die Wirtschaft wächst. Dann verbessert sich die Performance und die Unterschiede zwischen den Ländern verringern sich. Wenn die EU aber in eine Rezession gerät und die Wirtschaft auf Talfahrt geht, tritt Abwärtsdivergenz ein, d. h. eine Verschlechterung des jeweiligen Indikators und eine Verstärkung der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten. Eurofound (2019b) hat festgestellt, dass diese Dynamik der Aufwärtskonvergenz bei den meisten der Leitindikatoren des Sozialen Scoreboards zu beobachten ist, insbesondere bei denjenigen, die im Zusammenhang mit Erwerbsbeteiligung, Armut und sozialer Ausgrenzung stehen.

Die starke konjunkturelle Komponente dieser Entwicklungen lässt vermuten, dass die Aufwärtskonvergenz der Mitgliedstaaten nicht ausreichend stabil und nachhaltig ist. Aus diesem Grund müssen die Mitgliedstaaten ihre wirtschafts- und sozialpolitische Resilienz erhöhen, um nachhaltige Aufwärtskonvergenz zu erreichen und beim nächsten Konjunktureinbruch das Abgleiten in die Divergenz zu verhindern.

Strategien zur Förderung der Aufwärtskonvergenz

Wirtschaftliche und soziale Aufwärtskonvergenz wird zunehmend als wesentlicher Faktor für die Stabilität der gemeinsamen Währung und für eine weitere Integration der Mitgliedstaaten betrachtet. In ihren politischen Leitlinien hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen sich für die vollständige Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte ausgesprochen (von der Leyen, 2019). Dies wäre ein entscheidender Schritt zur Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Resilienz der Mitgliedstaaten gegen zukünftige makroökonomische Schocks und deren ungleich verteilte soziale Folgen.

Politische Maßnahmen zur Erreichung der Ziele der Europäischen Säule könnten z. B. transnationale automatische Stabilisatoren sein, die als fiskalische Stoßdämpfer fungieren, indem sie die Auswirkungen bestimmter negativer Schocks auf eine nachhaltige Aufwärtskonvergenz begrenzen. Ein vielfach diskutierter Stabilisierungsmechanismus ist eine europäische Arbeitslosenrückversicherung, welche an das in der Säule genannte Recht auf Arbeitslosenleistungen von angemessener Dauer anknüpft.

„Eine europäische Mindestlohnpolitik könnte zu mehr Konvergenz bei Löhnen und verfügbarem Einkommen zwischen Ländern, Regionen und Bevölkerungsgruppen führen.“

Während es unterschiedliche Möglichkeiten für die Konzeption einer solchen Versicherung gibt, bestünde diese im Prinzip aus einem zentralen EU-Fonds, der bei einem Konjunkturrückgang an die nationalen Arbeitslosenversicherungen Geld auszahlen würde, um den Staatshaushalten etwas Spielraum zu verschaffen und den Mitgliedstaaten zu helfen, sich von Wirtschaftskrisen zu erholen. Dies würde makroökonomische Risiken verringern und gleichzeitig eine Konvergenz der sozioökonomischen Lage der von Arbeitslosigkeit Betroffenen unterstützen. Außerdem würde mit diesem schnellen, automatischen, antizyklischen Mechanismus eine Divergenz zwischen Mitgliedstaaten verhindert.

Der Bereich der Arbeitsentgelte ist dagegen explizit von den Bereichen ausgeschlossen, bei denen die EU eine Regelungskompetenz besitzt (gemäß Artikel 153 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Dennoch gibt es Präzedenzfälle für europäisches Handeln in diesem Bereich – zuletzt in Form der länderspezifischen Empfehlungen an einige Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Semesters (siehe auch Eurofound 2014a und 2014b). Nachdem Kommissionspräsidentin von der Leyen sich in ihren politischen Leitlinien verpflichtet hat, „sicherzustellen, dass jede*r Arbeitnehmer*in in unserer Union einen gerechten Mindestlohn erhält“, der den Arbeitnehmer*innen „am Ort ihrer Arbeit einen angemessenen Lebensstandard ermöglicht“, denkt die Kommission derzeit über ein Rechtsinstrument nach, das „angemessene“ Mindestlöhne sowie eine transparente und vorhersehbare Art und Weise der Lohnfindung im Einklang mit den nationalen Traditionen der Lohngestaltung gewährleistet.

Während diese Ankündigung und das Konsultationspapier für die erste Phase der Konsultation mit den Sozialpartnern eine Schwerpunktverschiebung hin zu einer arbeitnehmerzentrierten Sichtweise andeuten, gibt es die Hoffnung, dass eine europäische Mindestlohnpolitik zu mehr Konvergenz bei Löhnen und verfügbarem Einkommen zwischen Ländern, Regionen und Bevölkerungsgruppen führen könnte und womöglich Erwerbsarmut senken, Lohnunterschiede zwischen Mitgliedstaaten reduzieren und Sozialdumping verhindern könnte.

Die Umsetzung dieses Vorschlags wäre allerdings politisch sensibel und müsste positive Auswirkungen auf die Löhne und potenzielle negative Effekte für die Beschäftigung und Arbeitszeiten behutsam austarieren. Er müsste auch die wichtige Rolle der Sozialpartner bei der Lohngestaltung mitberücksichtigen.

Die Verwirklichung dieser beiden Handlungsoptionen könnte den Mitgliedstaaten zusätzliche Instrumente an die Hand geben, um ihre Resilienz gegen Schocks zu erhöhen und divergierenden Trends bei der Beschäftigung und den sozioökonomischen Bedingungen entgegenzuwirken. Zusätzlich könnte die praktische Anwendung der Säule als solche – und die soziale Konvergenz, die sie unterstützen soll – die Notwendigkeit neuer Gesetzesinitiativen in der EU herausstellen. Auch könnte sie die Mitgliedstaaten ermutigen, individuelle Maßnahmen zu ergreifen, um nicht nur bei der Arbeitsmarktpolitik ein höheres Maß an Konvergenz zu erreichen, sondern insbesondere auch bei der Leistungsfähigkeit und Qualität der Institutionen. Diese gemeinschaftliche Anstrengung würde zusätzlich zur Stärkung der Resilienz und zum Erreichen einer nachhaltigen Aufwärtskonvergenz bei den Lebens- und Arbeitsbedingungen in den Ländern der Europäischen Union beitragen.

Messung von Aufwärtskonvergenz

Die Messung der Aufwärtskonvergenz beinhaltet die Messung zweier Konzepte: Verbesserungen und Konvergenz.

Eine Verbesserung wird normalerweise anhand von Veränderungen der ungewichteten Durchschnittswerte der Performancekennzahlen der Mitgliedstaaten gemessen. Es werden ungewichtete Durchschnittswerte gewählt, um allen Mitgliedstaaten bei der Berechnung der Gesamtentwicklung das gleiche Gewicht und die gleiche Bedeutung zu geben.

Eurofound unterscheidet zwischen zwei Arten von Aufwärtskonvergenz.

Eine strikte Aufwärtskonvergenz findet statt, wenn alle Mitgliedstaaten sich verbessern und sich gleichzeitig die Unterschiede zwischen ihnen verringern. In diesem Falle wird kein Land zurückgelassen.

Ansonsten spricht man von Aufwärtskonvergenz, wenn sich der EU-Durchschnitt verbessert und gleichzeitig Unterschiede zwischen den Ländern verringert werden. In diesem Falle steigt der EU-Durchschnittswert, aber nicht jeder Mitgliedstaat erfährt eine Verbesserung.

Zusätzlich zu diesen beiden Fällen und nach derselben Logik definiert Eurofound (2018a) drei weitere mögliche Szenarien: Aufwärtsdivergenz, Abwärtsdivergenz und Abwärtskonvergenz. Eine Abwärtsbewegung bezeichnet dabei eine Bewegung weg von der wünschenswerten Entwicklungsrichtung eines Indikators, während Divergenz eine Zunahme der Unterschiede beschreibt.

Konvergenz wird üblicherweise mit drei verschiedenen statistischen Maßen gemessen: Beta-, Sigma- und Delta-Konvergenz. Diese drei Maße untersuchen unterschiedliche Aspekte des Konvergenzprozesses, wie z. B. das Aufholen schwächerer Länder gegenüber den stärksten Ländern und die Abnahme der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten insgesamt.

Beta-Konvergenz misst, ob Länder, die von einem niedrigeren Leistungsniveau gestartet sind, schneller wachsen als leistungsstärkere Länder. Diesen Prozess bezeichnet man auch als Aufholen.

Sigma-Konvergenz bezieht sich auf den Gesamtrückgang der Unterschiede zwischen den Ländern im Laufe der Zeit und wird durch die Entwicklung der statistischen Streuungsmaße, wie z. B. der Standardabweichung oder des Variationskoeffizienten, bestimmt. Eine mit der Zeit abnehmende Standardabweichung oder ein abnehmender Variationskoeffizient weisen auf Konvergenz hin.

Delta-Konvergenz wird verwendet, um den Abstand der Länder vom leistungsstärksten Land zu analysieren. Delta-Konvergenz wird normalerweise durch die Summe der Abstände zwischen den Mitgliedstaaten und dem besten Land gemessen.

Über den „EU Convergence Monitoring Hub“ haben Sie Zugang zu Eurofounds-Arbeiten zum Thema Aufwärtskonvergenz:

http://eurofound.link/convergencehub

Quellenangaben

  • Bongardt, A., Torres, F., Hefeker, C., Wunsch, P. and Hermann, C. (2013). ‘Convergence in the EU’, Intereconomics, Band 48, Nr. 2, S. 72–92.
  • Eurofound. (2014a). Pay in Europe in the 21st century, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2014b). Changes to wage-setting mechanisms in the context of the crisis and the EU’s new economic governance regime, Dublin.
  • Eurofound. (2018a). Upward convergence in the EU: Concepts, measurements and indicators of convergence,
    Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2018b). Progress on convergence in employment, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2018c). Progress on convergence in the socioeconomic area, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2019a). Upward convergence in employment and socioeconomic factors, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2019b). A more equal Europe? Convergence and the European Pillar of Social Rights, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • Eurofound. (2019c). Upward convergence in working conditions, Publications Office of the European Union, Luxemburg.
  • European Commission. (2013). Towards social investment for growth and cohesion – including implementing the European Social Fund 2014–2020, COM(2013) 83, Brüssel.
  • European Commission. (2017d). Establishing a European Pillar of Rights, COM(2017) 250 final, Brüssel.
  • European Commission. (2017e). ‘Commission presents the European Pillar of Social Rights’, press release IP/17/1007, Brüssel, 26. April.
  • European Commission. (2019). Proposal for a Joint Employment Report 2020: Text proposed by the European
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  • Gill, I. S. and Raiser, M. (2012). Golden growth: Restoring the lustre of the European economic model, Weltbank, Washington, DC.
  • Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. and Schulz, M. (2015). Completing Europe’s Economic and
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  • Van Rompuy, H., Barroso, J. M., Juncker, J.-C. and Draghi, M. (2012). Towards a genuine Economic and Monetary Union, Council of the European Union, Brüssel.
  • Vandenbroucke, F. (2017). ‘From the Gothenburg Social Summit to a European Social Union’, Social Europe, London.
  • Von der Leyen, U. (2019). A Union that strives for more: My agenda for Europe: Political guidelines for the next
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