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Kapiteleinführung

„Auf dem Weg zu einer Union starker Sozialstaaten“

Ein Gespräch zwischen Frank Vandenbroucke und Rolf Schmachtenberg

Der frühere belgische Arbeitsminister und Wissenschaftler Frank Vandenbroucke und Staatssekretär Rolf Schmachtenberg diskutieren über die mit der sozialen Aufwärtskonvergenz in Europa verbundenen Herausforderungen. Sie plädieren angesichts des Corona-Schocks für eine Union starker Sozialstaaten und beschreiben die Grundzüge einer ehrgeizigen Agenda für die Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte.

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Plädieren für eine Union starker Sozialstaaten: der ehemalige belgische Arbeitsminister Prof. Frank Vandenbroucke (l.) und Staatssekretär Dr. Rolf Schmachtenberg. Foto: Dirk Enters

Lange Zeit hat man angenommen, dass sozialer Fortschritt – sowohl in guten als auch in schlechten Zeiten – mehr oder weniger automatisch mit der wirtschaftlichen Integration in Europa einhergehen würde. War diese Annahme berechtigt?

Vandenbroucke: Die Pioniere des europäischen Projekts waren erstens fest davon überzeugt, dass die Integration der Märkte Ländern, die wirtschaftlich weniger weit entwickelt waren, die Möglichkeit zum Aufholen geben würde. Und zweitens, dass wir uns bei der Integration der Märkte keine Sorgen um den nationalen sozialen Zusammenhalt machen sollten, weil Regierungen und Gewerkschaften auf eine faire Umverteilung auf nationaler Ebene drängen würden.

Schmachtenberg: Und zu Beginn wurde diese Grundannahme auch bestätigt. Die Volkswirtschaften haben sich in Europa in der Nachkriegszeit gut entwickelt, trotz unterschiedlicher wirtschaftspolitischer Strategien. Dank des Wachstums gab es von Jahr zu Jahr mehr zu verteilen und der Sozialstaat konnte ausgebaut werden. Dadurch wurde ein Vertrauen in die Vereinbarkeit von wirtschaftlichem Erfolg und sozialem Fortschritt geschaffen.

Gilt diese Annahme auch heute noch und können wir uns bei der Bewältigung der aktuellen Krise darauf verlassen?

Vandenbroucke: Lassen Sie mich zunächst noch einmal auf die Erfahrungen der Vergangenheit zurückkommen. In den 2000er Jahren zeigten sich Risse in diesem optimistischen Modell der Pioniere. Einerseits wurde es für die am weitesten entwickelten Sozialstaaten schwieriger, einen hohen sozialpolitischen Standard aufrechtzuerhalten. Andererseits fand zwischen den neuen Mitgliedstaaten und den EU-15 zwar ein stetiger Prozess der Aufwärtskonvergenz statt; wenn man jedoch genauer hinschaut, wird man in einigen neuen Mitgliedstaaten ein zunehmendes regionales Gefälle erkennen, was in sozialer und politischer Hinsicht ein sehr ernstes Problem ist.

Schmachtenberg: Die Polarisierung zwischen Mitgliedstaaten und Regionen mit erfolgreichen und weniger erfolgreichen Wirtschaftsentwicklungen ist für mich eines der größten Risiken für den Zusammenhalt der EU. Angesichts des durch die Corona-Pandemie verursachten Wirtschaftsabschwungs müssen wir unsere Anstrengungen zum Schutz von Arbeitnehmer*innen sowie Unternehmen in allen Ländern und Regionen massiv verstärken. Wir müssen verhindern, dass sich das Wohlstandsgefälle wieder vergrößert, wie wir es bereits während und nach der Krise in der Eurozone erlebt haben. Die EU-Mitgliedstaaten werden die Corona-Pandemie nicht alleine bewältige. Dafür sind die Volkswirtschaften über Liefer- und Absatzketten viel zu eng miteinander verbunden.

Vandenbroucke: Die Corona-Pandemie unterstreicht, dass wir unsere Systeme auch widerstandsfähiger machen müssen. Und wir sind gewarnt worden! Der letzte und dramatischste Riss in dem ursprünglich angenommenen Modell, wonach soziale und wirtschaftliche Konvergenz mehr oder weniger automatisch mit der europäischen Integration einhergehen würde, trat während der Krise in der Eurozone auf. Das war das Gegenteil von Konvergenz. Daher wissen wir sehr gut, dass die ursprüngliche Annahme in der heutigen Zeit nicht mehr zutrifft.

Wir müssen unseren grundlegenden Anspruch – bei dem es immer noch um Aufwärtskonvergenz und Zusammenhalt in und zwischen unseren Ländern geht – nicht neu erfinden. Aber wir müssen dringend die Mittel und Wege zur Umsetzung dieses Anspruchs, die Instrumente, überdenken. Andernfalls wird der Ausbruch der Corona-Krise eine sehr traurige Wiederholung der Eurozonenkrise sein, verbunden mit dramatischen sozialen und wirtschaftlichen Divergenzen.

Welche Ansätze braucht es im Umgang mit den aktuellen Herausforderungen?

Schmachtenberg: Gerade in der aktuellen Situation wünsche ich mir, dass wir uns in der EU zum Leitbild einer Union starker Sozialstaaten bekennen. Eine Union strikt voneinander abgegrenzter Sozialstaaten läuft bei einer Bedrohung wie der Pandemie Gefahr, unmittelbar in die nationalen Risikogemeinschaften zu zerfallen. Den bevorstehenden Herausforderungen können wir nicht mehr mit dem alten Mantra begegnen, dass Soziales allein Sache der Mitgliedstaaten ist. Zuallererst stellen die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie die Resilienz der europäischen Systeme der sozialen Sicherung auf die Probe und haben die Idee einer gegenseitigen Rückversicherung auf die Tagesordnung gesetzt. Um den Weg für einen starken und nachhaltigen Aufschwung zu ebnen, müssen wir außerdem unser Versprechen einlösen, nicht nur eine Vorreiterrolle im ökologischen Umbau und beim digitalen Wandel der Arbeitswelt einzunehmen, sondern diese Transformation auch auf eine humane Art und Weise zu bewältigen, bei der der Mensch an erster Stelle steht. Dies macht ein hohes Maß an politischer Koordinierung notwendig. Deshalb brauchen wir mutige Investitionen, aber auch Mindeststandards im Sozialen, um sicherzustellen, dass wir uns auf den richtigen Weg begeben. Wir brauchen dies, um einerseits Wachstum und Innovation zu fördern, andererseits, um die Kapazitäten der Wohlfahrtsstaaten etwa bei Stabilisierung und Aktivierung zu stärken – und dabei auch das Vertrauen der Menschen in die Zukunft.

Soll es eines Tages dann einen einheitlichen europäischen Sozialstaat geben?

Vandenbroucke: Meine Antwort lautet nein. Es gibt eine ganz große Vielfalt bei der Struktur und der Ausgestaltung der Wohlfahrtsstaaten, und das ist historisch gewachsen. Sie können eine/n irische/n Bürger*in nicht davon überzeugen, dass das belgische Gesundheitssystem besser ist, und umgekehrt würde es auch nicht funktionieren. Was bedeutet eigentlich diese vage Vorstellung von einem „sozialen Europa“? Wir sollten ein präziseres und operativeres Konzept entwickeln. Deshalb spreche ich lieber von einer Europäischen Sozialunion. Eine Union der Sozialstaaten, die die nationalen Regierungen systematisch im Bereich der Sozialpolitik unterstützt, ihnen jedoch bei der Umsetzung auf nationaler Ebene möglichst viel Freiraum lässt. Um diesen Weg zu gehen, brauchen wir einen grundlegenden Konsens darüber, was einen Sozialstaat ausmacht. Wir müssen uns darüber einig sein, was uns wichtig ist.

Schmachtenberg: Jeder Mitgliedstaat sollte die Möglichkeit haben, historisch gewachsene und bewährte sozialstaatliche Institutionen und Konventionen beizubehalten. Zugleich haben wir in Europa ein gemeinsames Verständnis von einem guten Leben. Die Idee der gesellschaftlichen Solidarität ist ein Erbe der europäischen Geschichte. Ich denke, darauf können gemeinsame Grundprinzipien aufbauen, auch in Zeiten der Krise. Hohe soziale Standards gehören zu Europa, dem müssen wir uns immer wieder bewusst werden. Wir müssen für diese Standards streiten und diese bei Bedarf stärken. Mit der Europäischen Säule sozialer Rechte ist es uns gelungen, solche gemeinsamen Prinzipien zu formulieren, und daran können wir uns sowohl in Zeiten der Krise als auch in der Zukunft orientieren. Jetzt kommt die Phase, in der sich entscheiden wird, ob wir den Sprung vom Abstrakten der Säule hin zum Konkreten – zu messbaren Mindeststandards in einzelnen Bereichen – schaffen, selbstverständlich unter gebührender Berücksichtigung dessen, was im Moment dringend benötigt wird und was später umgesetzt werden kann.

„Hohe soziale Standards gehören zu Europa, dem müssen wir uns immer wieder bewusst werden. Wir müssen für diese Standards streiten und diese bei Bedarf stärken.“

Rolf Schmachtenberg

Welche langfristigen sozialpolitischen Ziele sollte sich die EU setzen? Ist die Europäische Säule sozialer Rechte ein guter Leitfaden für die Zukunft?

Vandenbroucke: Die Europäische Säule sozialer Rechte ist eine ausgezeichnete Initiative, aber sie ist auch eine risikoreiche Initiative. Wenn es keine greifbaren Ergebnisse gibt, wird sie wie ein Bumerang zurückkommen und uns treffen, und wir werden in den nächsten 20 Jahren nicht mehr ernsthaft über ein „soziales Europa“ sprechen können. Das bedeutet, dass wir jetzt liefern müssen. Wie Sie schon sagten, müssen wir den Sprung vom Abstrakten hin zum Konkreten schaffen. Aus diesem Grund ist es richtig, dass Ursula von der Leyen einen Aktionsplan für die Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte für 2021 angekündigt hat. Ich denke, ein Aktionsplan bedeutet, dass man wirklich Prioritäten festlegt und aufzeigt, wie man die bereits vorhandenen Instrumente wie z. B. gesetzliche Regelungen, Benchmarking, das Europäische Semester und Finanzierungsmöglichkeiten auf EU-Ebene umfassend nutzt. Um bei der Säule Ergebnisse zu liefern, müssen wir auch dafür sorgen, dass sich diese Instrumente gegenseitig besser ergänzen.

Wie sollte die politische Agenda für die nächsten Jahre aussehen?

Vandenbroucke: In den nächsten Jahren ist es wichtig, dass wir parallel Fortschritte in mehreren Bereichen erzielen wie z. B. bei Mindestlöhnen, in der Mindestsicherung und nicht zuletzt beim Zugang zu sozialer Sicherheit für alle, einschließlich der Arbeitslosenversicherung. Letzteres sollte die oberste Priorität bei der Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte sein. Lassen Sie mich erklären warum. Ich bin fest davon überzeugt, dass die Währungsunion irgendwann auch eine Versicherungsunion sein muss. So ist das bei jeder Währungsunion auf der Welt. Der universelle Zugang zu sozialer Sicherheit gehört zu den Grundelementen eines gut funktionierenden Sozialstaats: Ein Sozialversicherungssystem funktioniert nur dann gut, wenn jeder versichert ist, unabhängig davon, in welcher Branche er oder sie arbeitet oder in welcher Art von Beschäftigungsverhältnis. Wenn wir den Zugang zu sozialer Sicherheit in jedem Mitgliedstaat sicherstellen, schaffen wir damit einen der Grundbausteine für eine Sozialunion, die eines Tages eine echte Versicherungsunion sein sollte.

Das war meine Überzeugung, bevor wir überhaupt von COVID-19 gehört haben. Heute ist es ganz klar, dass der fehlende soziale Schutz für prekär beschäftigte Arbeitnehmergruppen und Selbstständige in einigen Ländern ein großes Problem darstellt, wenn sie mit einem plötzlichen wirtschaftlichen Schock konfrontiert werden. Außerdem wäre es gut, wenn alle Länder Systeme wie Kurzarbeit einführen würden. Ein europäisches System zur Arbeitslosenrückversicherung könnte die Einrichtung von Kurzarbeit in den Mitgliedstaaten fördern und unterstützen, in denen sie noch fehlt.

Können Sie Ihre Vorstellung von einer Versicherungsunion und deren Rolle in einer Währungsunion etwas näher erläutern?

Vandenbroucke: Wenn eine Währungsunion von einem schweren Schock getroffen wird, ist die Gefahr der Ansteckung sehr hoch. Für solche Situationen ist in jeder Währungsunion auf dieser Welt – nur nicht in der europäischen – ein übergeordnetes Stützungssystem vorhanden, das dann einsetzt, wenn die Stabilität gefährdet ist. Die Idee einer europäischen Rückversicherung für nationale Systeme der Arbeitslosenversicherung ist attraktiv, weil diese nur dann aushelfen würde, wenn es notwendig ist, nicht jederzeit. Mit einem solchen System müsste die EU nicht in die detaillierten Regelungen der nationalen Systeme eingreifen, sondern lediglich gemeinsame Standards festlegen. Und Versicherung heißt nicht Umverteilung. Man kann sie so gestalten, dass es langfristig gesehen keine Transfers gibt. Deshalb ist eine Rückversicherung ein gutes Beispiel dafür, worum es in einer Union der Sozialstaaten gehen sollte.

Vom Abstrakten zum Konkreten – wo sollen wir anfangen in der aktuellen Situation?

Schmachtenberg: Angesichts der aktuellen Wirtschaftskrise sollten wir unser Bekenntnis zur Europäischen Säule sozialer Rechte unterstreichen. Wir brauchen echte Vorzeigeprojekte. Die Menschen in ganz Europa müssen spüren, dass im sozialen Bereich etwas getan wird. Aus meiner Sicht sollten wir Folgendes beachten: Erstens sollte die Solidarität innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten unser Leitprinzip sein. Zweitens müssen wir in Bereichen vorangehen, bei denen es bereits einen breiten Konsens in der Bevölkerung gibt, namentlich in den Feldern Existenzsicherung und faire Entlohnung.

Wir wollen deshalb während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft ganz gezielt einen EU-Rahmen für faire Mindestlöhne und einen weiteren für nationale Systeme der Mindestsicherung voranbringen. Beide Initiativen werden vor allem in Zeiten des wirtschaftlichen Abschwungs noch wichtiger. Zuverlässige Standards für die Festlegung von Mindestlöhnen schützen nicht nur die Arbeitnehmer*­innen, sondern auch die Beschäftigung. Und Mindesteinkommensregelungen wirken als Stabilisator und fördern eine rasche Wiedereingliederung in den Arbeits­markt. Diese Ziele sind bereits in der Säule sozialer Rechte angelegt. Dabei wären die Mitgliedstaaten natürlich frei in ihrer Entscheidung, wie sie die Mindeststandards erfüllen. Mindestlöhne sind hier ein Beispiel: Es gibt in Europa unterschiedliche Vorbilder für gute Mindestlohnsetzung.

„Es wäre gut, wenn die deutsche EU-Ratspräsidentschaft die Bedeutung des universellen Zugangs zu Sozialschutz unterstreichen und mit der Idee einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung verknüpfen würde.“

Frank Vandenbroucke

Welchen Beitrag kann die deutsche EU-Ratspräsidentschaft leisten?

Vandenbroucke: Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft kann ganz sicher eine wichtige Rolle spielen. Vielleicht überrascht es Sie ein wenig, wenn ich sage, dass sich Deutschland in dieser Rolle sowohl für Kontinuität als auch für Innovation einsetzen sollte. Verständlicherweise ist politischen Akteuren immer daran gelegen, neue Ideen vorzubringen. Dabei sollten wir uns doch erst einmal um die Projekte kümmern, die angestoßen wurden. In der Vergangenheit gab es einige vielversprechende Initiativen, wie z. B. das Sozialinvestitionspaket, die nicht weiterverfolgt wurden aus dem einfachen Grund, dass sie „die Ideen des letzten Teams“ waren. Deshalb ist es wichtig, dass Deutschland die Kontinuität in der Arbeit der Kommission betont. Wir müssen bei der Säule Ergebnisse liefern und bei Initiativen wie dem Zugang zu sozialer Sicherheit muss es einen sichtbaren Folgeprozess geben. Es wäre gut, wenn die deutsche EU-Ratspräsidentschaft die Bedeutung des universellen Zugangs zu Sozialschutz unterstreichen und mit der Idee einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung verknüpfen würde. Darüber hinaus kann Deutschland der Debatte wirklich neue Impulse geben, wenn es bei der Mindestsicherung und dem Mindestlohn sehr viel konkreter wird. Wenn Deutschland darüber spricht, ist das glaubwürdig, denn es ist immer vorsichtig, hat aber auch ganz viel Erfahrung. Das heißt, dass Deutschland selbst bei einem so heiklen und schwierigen Thema wie der Mindestsicherung etwas erreichen könnte. Meine Erwartungen sind hoch.

Wie können wir in einer Union von 27 sehr unterschiedlichen Mitgliedstaaten in Bezug auf eine ehrgeizige sozialpolitische Agenda zu einem Konsens gelangen?

Vandenbroucke: Daten von Meinungsumfragen zeigen, dass es in vielen neuen Mitgliedstaaten eine recht große Gruppe gibt, die glaubt, dass mehr sozial-­politische Initiativen der EU zu Verbesserungen auf nationaler Ebene führen würden. Diese Gruppe ist nicht so groß in Mitgliedstaaten, in denen die Sozialstandards schon relativ hoch sind, wie z. B. in Frankreich oder Deutschland. Einerseits besteht in den neuen Mitgliedstaaten der Wunsch, sozialpolitische Entwicklungen schneller voranzubringen. Andererseits machen sich die alten Mitgliedstaaten wirklich Sorgen um den fairen Wettbewerb im Binnenmarkt, während die neuen Mitglieder ihre tatsächlichen Vorteile bei den Lohnkosten verstärkt nutzen möchten. Wir wollen uns deshalb auf fairen Wettbewerb und Freizügigkeit, gute Sozialstandards und Unterstützung zur Förderung von wirtschaftlicher und sozialer Aufwärtskonvergenz einigen.

Welche Rolle spielt Wirtschaftspolitik für die Aufwärtskonvergenz?

Schmachtenberg: Es bedarf jetzt einer kurz- und einer langfristigen Strategie zum Schutz und zur Unterstützung von Menschen und Unternehmen in allen EU-Regionen. Um die Erholung nach der aktuellen Gesundheitskrise zu erleichtern, sollten wir breit angelegte Investitionsprogramme in Betracht ziehen. Parallel dazu brauchen wir eine gezielte wirtschaftliche Entwicklung für bestimmte Regionen, um den Fortschritt bei der Angleichung der Lebens­verhältnisse zu sichern und zu fördern. Zum Beispiel haben Regionen in geo­graphischen Randlagen es häufig schwerer, sich in die gewachsenen Wert­schöpfungsketten der Industriestandorte einzufügen. Diese Herausforderung wird durch die Krise weiter verschärft. Deshalb gehört für mich zu einem Europa der starken Sozialstaaten auch eine aktive europäische Industriepolitik. Airbus ist dafür das bekannteste Beipiel und für die Regionen, man denke an Toulouse oder Hamburg, ein wichtiger Wachstumsfaktor und Innovationsmotor. Dies zeigt, dass man durch gezielte Investitionen lokale Industriecluster fördern kann. In ähnlicher Weise wünsche ich mir Projekte auch für die Regionen an Europas Außengrenzen, um die Ränder zu stärken und Wachstum in die Breite zu tragen. So erreichen wir eine Angleichung der Lebensverhältnisse über Wertschöpfung in den Regionen. Umverteilung kann ergänzend helfen. Deshalb gehen Mindest­standards im Sozialen und die Förderung von Investitionen für mich Hand in Hand, wenn es um eine gezielte Politik für Europas Zusammenhalt, wirtschaftliche Erholung und zukünftiges Wachstum geht.

Fussnoten

Das Gespräch wurde am 23. Januar 2020 in Berlin geführt und im Zuge der Corona-Pandemie im März 2020 aktualisiert.
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