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Debatte

Arbeitnehmermobilität in der EU: auf Grundlage von Fakten und nicht von Überzeugungen argumentieren

Text: Holger Bonin, Herbert Brücker

Arbeitsmobilität innerhalb der EU steigert insgesamt die Wirtschaftsleistung des Binnenmarktes. Die Sende- und Aufnahmeländer profitieren aber möglicherweise nicht in gleicher Weise. Ein besseres Verständnis der Wohlfahrts- und Verteilungseffekte, das die Eigenschaften der beteiligten Migrant*innen sowie die strukturellen Merkmale und Institutionen der betroffenen Volkswirtschaften berücksichtigt, ist deshalb unab­dingbar.

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Derzeit scheint die Errungenschaft der Arbeitnehmerfreizügigkeit als Kernelement des europäischen Binnenmarktes immer stärker auf Ablehnung zu stoßen. Viele Bürger*innen, wie auch manche Politiker*innen und Analyst*innen, scheinen mittlerweile skeptisch zu sein, inwieweit die Arbeitnehmerfreizügigkeit die wirtschaftliche und soziale Aufwärtskonvergenz der Mitgliedstaaten fördern kann. Es wird befürchtet, dass sich die Arbeitsmobilität innerhalb der EU negativ auf Wachstum und Entwicklung auswirkt und sich Wohlstandsgewinne und -verluste ungleich verteilen könnten, sowohl innerhalb der Länder als auch über Ländergrenzen hinweg.

In Deutschland wurden die Entscheidungen in Sachen Arbeitnehmerfreizügigkeit lange von der Angst vor einer Masseneinwanderung bestimmt, ausgelöst durch das relativ hohe Lohnniveau und den gut ausgebauten Sozialstaat, der bevorzugt Einwanderer*innen mit erhöhten Beschäftigungsrisiken anziehen würde. Darum hat Deutschland nach der EU-Osterweiterung 2004 als eines der letzten Länder den uneingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt für Arbeitnehmer*innen aus den neuen Mitgliedstaaten zugelassen.

Seit der Öffnung 2010 waren in der Tat sehr starke Zuströme von Arbeitskräften aus Mittel- und Osteuropa zu verzeichnen. Ausschlaggebend hierfür war vor allem der starke deutsche Arbeitsmarkt. Die von der Freizügigkeit Gebrauch machenden Zuwanderer*innen tragen heute dazu bei, Fachkräfteengpässe zu reduzieren. Sie weisen hohe Beschäftigungsraten auf und sind selten auf Sozialleistungen angewiesen. Im Ergebnis profitieren die Deutschen insgesamt von höherem Wirtschaftswachstum und einer Verbesserung der öffentlichen Finanzen. Ähnliche positive Effekte wurden auch in Großbritannien festgestellt, das seinen Arbeitsmarkt sofort für die Arbeitnehmer*innen der neuen Mitgliedstaaten von 2004 geöffnet hatte. Dennoch hat sich die Meinung, einheimische Arbeitskräfte und der soziale Zusammenhalt würden unter der europäischen Freizügigkeitspolitik leiden, in der Öffentlichkeit hartnäckig gehalten und wohl auch bei der Entscheidung für den Brexit eine wesentliche Rolle gespielt.

Wirkung von Migration auf die Staatshaushalte

Um solchen Befürchtungen zu begegnen, ist eine ausgewogene Betrachtung der Kosten und Nutzen der freien Arbeitsmobilität mit allen ihren Facetten notwendig. Einerseits kommen viele empirische Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass die Mobilität von Arbeitskräften zwischen Niedrig- und Hochlohnregionen dazu beiträgt, die Produktivität und die Wirtschaftsleistung im europäischen Binnenmarkt als Ganzes zu erhöhen. Andererseits verweisen sowohl die Wirtschaftstheorie als auch die Evidenz darauf, dass die Wohlfahrts- und Verteilungseffekte grenzüberschreitender Arbeitsmigration sehr unterschiedlich ausfallen können. Welche Effekte sich konkret ausprägen, hängt von den spezifischen Charakteristika der Migrant*innen, aber auch den Strukturmerkmalen und Institutionen der betroffenen Volkswirtschaften ab. Zudem ist der Austausch von Arbeitskräften nicht unbedingt sowohl für das Aufnahmeland als auch für das Sendeland vorteilhaft. Dies illustrieren die beiden folgenden Bespiele.

Ein erstes Beispiel sind die Auswirkungen von Migration auf die Staatshaushalte. Hierzu existiert eine ganze Reihe von Länderstudien. Demnach leisten Arbeitsmigrant*innen einen positiven Nettobeitrag zu den öffentlichen Finanzen – auch wenn die fiskalische Entlastung für die Einheimischen nicht besonders groß ist. Vorzeichen und Ausmaß des Nettobeitrags hängen dabei allerdings entscheidend vom Qualifikationsniveau und dem Grad der Integration in Beschäftigung der empfangenen Arbeitsmigrant*innen ab. Zudem sind tendenziell die fiskalischen Vorteile für Aufnahmeländer größer, die demografisch stärker altern oder deren Sozialsysteme mehr durch beitragsbezogene Leistungen geprägt sind. Allerdings vernachlässigen die vorhandenen Schätzungen der fiskalischen Auswirkungen internationaler Wanderungsbewegungen weitestgehend die Pers­pektive der Sendeländer. Diese können als Folge von Abwanderung fiskalische Verluste erleiden, etwa weil Ausgaben für öffentliche Bildungsinvestitionen verloren sind. Andererseits können sich auch positive fiskalische Effekte ergeben, wenn etwa Rücküberweisungen von Einkommen aus dem Ausland stattfinden oder temporäre Migrant*innen mit erhöhtem Humankapital heimkehren. Wegen dieser gravierenden Forschungslücke ist es bislang nicht möglich zu beurteilen, ob der Nettogewinn der öffentlichen Haushalte aus grenzüberschreitender Mobilität in Europa auch insgesamt positiv ist, d. h., ob die fiskalischen Erträge der Aufnahmeländer aus der Arbeitnehmerfreizügigkeit ausreichen, um potenzielle fiskalische Nachteile der Sendeländer zu kompensieren.

„Arbeitsmigrant*innen leisten einen positiven Nettobeitrag zu den öffentlichen Finazen – auch wenn die fiskalische Entlastung für die Einheimischen nicht besonders groß ist.“

„Brain Drain“ oder „Brain Gain“?

Auch was die Entwicklung von Arbeitsmärkten und Wachstum betrifft, führt grenzüberschreitende Arbeitskräftemobilität nicht zwingend zu einer beschleunigten Konvergenz von Sende- und Aufnahmeländern. Exemplarisch betrachtet sei das Problem der Arbeitslosigkeit: Sofern bevorzugt von hoher Arbeitslosigkeit Betroffene abwandern und in Länder mit einer relativ günstigeren Arbeitsmarktlage ziehen, trägt dies tendenziell zu einer Nivellierung der Arbeitslosenquoten zwischen den Ländern bei. Es ist aber ebenso denkbar, dass sich bevorzugt Arbeitskräfte mit guten Beschäftigungschancen auch in ihren Herkunftsländern zur Auswanderung entscheiden, weil sie anderswo im Vergleich bessere Karrierechancen haben. Solche Arbeitsmigrant*innen können Länder­unterschiede bei Arbeitslosen- und Beschäftigungs-quoten noch verstärken, wenn sie im Aufnahmeland Arbeitskräfteengpässe auflösen und zugleich im Herkunftsland Arbeitskräftelücken aufreißen, durch die auch die immobilen Arbeitnehmer*innen Nachteile erleiden. Dies wäre ein Fall von „Brain Drain“. Brain Drain wird im Zusammenhang mit der Abwanderung gut Qualifizierter im entwicklungspolitischen Kontext seit langem diskutiert, verdient aber auch Aufmerksamkeit im Kontext von Arbeitsmigration aus Ost- und Mitteleuropa in die westlichen Mitgliedstaaten. Hierbei sollte man auch die andere Möglichkeit – „Brain Gain“ – nicht aus dem Auge verlieren. In verschiedenen Zusammenhängen wurde beobachtet, dass allein die Option, im Ausland einer Beschäftigung nachzugehen, auch wenn sie am Ende nicht gezogen wird, der Humankapitalbildung in den Herkunftsländern förderlich sein kann. In die gleiche Richtung können Rücküberweisungen von Ausgewanderten wirken, die von den Familien in der Heimat in Bildung gesteckt werden.

All dies bedeutet: Die Effekte grenzüberschreitender Arbeitskräftemobilität müssen immer bezogen auf die ganz spezifischen Umstände und einen ganz bestimmten Zeitpunkt und zudem aus der Pers­pektive sowohl der Aufnahme- als auch der Sende­länder bewertet werden. Im EU-Kontext ist dies eine gewaltige Aufgabe. Richtung und Zusammensetzung der Arbeitsmigration zwischen den 27 Mitgliedstaaten ändern sich ständig, Die komparativen Vor- und Nachteile, die hinter dem aktuellen Wanderungsgeschehen liegen, sind komplex. Immer noch gibt es nicht genügend geeig­nete Daten, um die vielfältigen Wirkungen von Migration auf nationaler und mehr noch auf gesamteuropäischer Ebene zu isolieren und zu quantifizieren. Dennoch ist dies eine notwendige Aufgabe. Ein seriöser Diskurs über die Zukunft der Arbeitsmobilität innerhalb der EU sollte schließlich auf Fakten und nicht nur auf Vorurteilen und Spekulation beruhen.

Auf Initiative des deutschen Bundesministeriums für Arbeit und Soziales wird sich eine paneuropäische Gruppe von Migrationsforscher*innen zusammenfinden, um über Fakten und Wissenslücken im Hinblick auf den Beitrag der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur wirtschaftlichen und sozialen Aufwärtskonvergenz in der EU zu diskutieren. Folgen Sie ihrer Diskussion unter folgendem Link: www.bmas.de/eu2020

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