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Perspektiven

Warum Selbstständige ein Thema für die arbeitspolitische Gestaltung sind

Text: DENKFABRIK DIGITALE ARBEITSGESELLSCHAFT, BUNDESMINISTERIUM FÜR ARBEIT UND SOZIALES

Mit der zunehmenden Digi­ta­lisierung verschwimmt vielfach die Abgrenzung zwischen einer Tätigkeit als Arbeit­nehmerin oder Arbeitnehmer und als Selbstständige oder Selbstständiger. Deshalb gerät die arbeits- und sozialrechtliche Gestaltung von Solo-Selbstständigkeit vermehrt in den Fokus der Arbeitspolitik, gerade mit Blick auf die Plattformökonomie.

BIO

Die Unterscheidung in Arbeitnehmer*innen sowie Selbstständige hat sich in den Arbeitsverfassungen der industrialisierten Länder als Grundentscheidung bzw. zentrale Weichenstellung für den Zugang zu Arbeitnehmerschutzrechten etabliert. Eine Reihe von Rechtsordnungen öffnet darüber hinaus einige für Arbeitnehmer*innen geltende Rechte auch für bestimmte Gruppen von Selbstständigen. Die Unterscheidung zwischen abhängiger Arbeit und Selbstständigkeit ist nicht immer leicht und meist Ergebnis eines Zusammenspiels von Gesetzgebung und Rechtsprechung. Zentral für die Einstufung als Arbeitnehmer*in oder aber als Selbstständige*r nach deutschem Recht ist das Merkmal der Einordnung in die Arbeitsorganisation samt Weisungsbefugnis eines anderen, des Arbeitgebers. Diese Frage hat deshalb zentrale Bedeutung, weil an den Status als Arbeitnehmer*in bzw. Beschäftigte*r regelmäßig die Anwendung arbeitnehmerschützen­der Regelungen sowie des Sozialversicherungsrechts auf nationaler und EU-Ebene gebunden ist.

Arbeit in der Plattformökonomie

In der Praxis wird seit einiger Zeit eine immer größer werdende Grauzone zwischen beiden Zuordnungen festgestellt. Die meisten Tätigkeiten können sowohl in selbstständiger wie auch in abhängig beschäf­tigter Arbeit durchgeführt werden.1 Oft handelt es sich um Tätigkeiten, „die ursprünglich im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses ausgeübt wurden und nun durch Outsourcing oder infolge neuer technischer Möglichkeiten fremdvergeben werden“.2 Im Bereich des Crowdworking „mischen sich zudem marktliche wie organisationale Steuerungselemente nicht bloß; diese können potenziell wechselseitig in einer Weise interagieren, dass dabei etwas neues entsteht“.3 In der Literatur mehren sich daher die Hinweise, die Gruppe der Selbstständigen in der Plattformökonomie nicht mit den traditionellen Selbstständigen wie etwa Ärzt*innen, Anwält*innen oder Ingenieur*innen gleichzusetzen.4

Neben der Digitalisierung als Grundlage des Geschäftsmodells besteht eine Besonderheit der Plattformökonomie in den unterschiedlichen und vielfältigen tatsächlichen und rechtlichen Erscheinungsformen. Damit stellt sich insbesondere die Frage der arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Einordnung der auf Plattformen Tätigen bzw. durch Plattformen vermittelten Personen.

„Plattformen wollen regelmäßig nicht als Arbeit­geber auftreten, sie lehnen eine Einordnung als Arbeitgeber vielmehr zumeist ausdrücklich ab, da eine Arbeitgeberstellung nach ihrer Einschätzung sich nicht mit dem von ihnen gewählten Geschäftsmodell verträgt oder sogar zu einem Wegfall desselben aufgrund fehlender wirtschaftlicher Rentabilität führen würde.“

Plattformen wollen regelmäßig nicht als Arbeitgeber auftreten, sie lehnen eine Einordnung als Arbeitgeber vielmehr zumeist ausdrücklich ab, da eine Arbeitgeberstellung nach ihrer Einschätzung sich nicht mit dem von ihnen gewählten Geschäftsmodell verträgt oder sogar zu einem Wegfall desselben aufgrund fehlender wirtschaftlicher Rentabilität führen würde. Gleichzeitig geben Plattformen, die Arbeits- oder Dienstleistungen vermitteln oder selbst über Unteraufträge an (Solo-)Selbstständige bearbeiten, faktisch regelmäßig die Vertragsbedingungen mit den Leistungserbringer*innen einseitig durch allgemeine Geschäftsbedingungen vor und nehmen damit Einfluss auf die Art und Weise der Vertragserfüllung, wobei der Grad der Einflussnahme fließend ist und sich von Plattform zu Plattform unterscheidet. Darüber hinaus werden vielfach auch die Art und die Reichweite der Interaktion zwischen den Leistungserbringer*innen untereinander geregelt. Insoweit geht das Verhalten vieler Plattformen auch bei Anbietern, die nach eigener Einschätzung lediglich eine reine Vermittlungstätigkeit anbieten, über diese hinaus, indem etwa Vorgaben hinsichtlich der Preisgestaltung, aber auch Details zu dem vermittelten Angebot, wie die Auftragsvergabe, die Abwicklung oder die Qualitätssicherung, erfolgen.

Abgesehen von einigen Fällen mit einer deutlich überschießenden Tendenz, in denen eine Scheinselbstständigkeit zumindest naheliegt, dürfte es sich bei den meisten Plattformtätigkeiten um Selbstständige handeln, vielfach in der Form von Solo-Selbstständigen, d. h. ohne eigene Mitarbeiter*innen. Jedenfalls in Fällen, in denen sich Plattformen nicht auf eine reine Vermittlungstätigkeit beschränken, stellt sich die Frage, ob das Verhalten der Plattformen unter besonderer Berücksichtigung der Besonderheiten der Plattformökonomie nicht zumindest teil­weise zu vergleichbaren Schutzbedürfnissen von Plattformtätigen mit Arbeitnehmer*innen führt und damit ein Tätigwerden des Gesetzgebers angezeigt ist.

Plattformtätige sind, auch wenn es vielfach an einer unmittelbaren Weisungsgebundenheit als Voraussetzung für ein Arbeitsverhältnis fehlt, regelmäßig in einer ähnlichen Weise fremdbestimmt wie Arbeitnehmer*innen, wobei die Arbeits- und Vermittlungsprozesse vielfach mit Unterstützung technologischer Anwendungen gesteuert werden. In der Folge verschwimmen Verantwortlichkeiten und Hierarchien, die klassische unmittelbare Wei­sung wird durch eine mittelbare App-basierte Steuerung ersetzt. Die Arbeitswirklichkeit und Arbeitsprozesse von Plattformtätigen unterscheiden sich damit häufig nur wenig von denjenigen, die als abhängig Beschäftigte bei Plattformen mit einem vergleich­baren Leistungsangebot ar­beiten. In der rechts­wissenschaftlichen Literatur wird daher her­vor­gehoben, dass der unterschiedliche Beschäftigtenstatus in der Praxis nicht mit einem klaren Unterschied der Schutzbedürftigkeit einhergeht.5

Märkte und Plattformen

Die Fremdbestimmtheit wird durch die Besonderheiten des Geschäftsmodells Plattformökonomie verstärkt: Zwar schaffen Plattformen Märkte und Marktzugänge, indem sie Angebot und Nachfrage in bestimmten Tätigkeitsbereichen digital bündeln und über Skalierungs- und Netzwerkeffekte dafür sorgen, dass sich viele Tätigkeiten in der Plattformökonomie für die Plattformtätigen überhaupt in einem ausreichenden Umfang anbieten lassen. Gleichzeitig geben sie aber die Bedingungen für eine Teilnahme auf dem entsprechenden Markt vor. Sie organisieren den Zugang und übernehmen die Verwertung der Arbeitsergebnisse.6 Im Extremfall kann dies dazu führen, dass Plattformtätige außerhalb von Plattformen keinen eigenen Zugang zum jeweili­gen Güter- und Dienstleistungsmarkt haben, da zwar theoretisch eine Tätigkeit auch außerhalb von Plattformen bzw. über Plattformen, die eine weniger marktbeherrschende Rolle einnehmen, möglich wäre, praktisch aber mangels einer ausreichenden Nachfrage nicht (mehr) in Betracht kommt.

Dies wird durch die Tendenz zu marktbeherrschenden Stellungen von Plattformen verstärkt, die jedenfalls teilweise bereits im Geschäftsmodell der Plattformökonomie angelegt ist und strukturellen Charakter hat:7 Bei der zentralen wirtschaftlichen Funktion der Plattformen, dem Zusammenführen von Angebot und Nachfrage, spielt eine große Rolle, wie viele Daten zu den Anbietenden bzw. Nachfragenden bspw. aus früheren Transaktionen vorliegen. Je größer die Reichweite der Plattform, desto besser wird das Matching. Ab einer bestimmten Größe kann es sein, dass Wettbewerb nicht mehr sinnhaft möglich ist, da neu in den Markt eintretende Plattformen aufgrund mangelnder Zugriffsmöglichkeiten auf die benötigten Daten kein qualitativ gleichwertiges bzw. konkurrenzfähiges Angebot machen können.8


Verstärkend wirkt auch das der Plattformökonomie unabhängig vom konkreten Geschäftsmodell imma­nente Dreiecksverhältnis. Diese Dreieckskonstel­lation erhöht das Risiko für die Plattformtätigen, da sie Gefahr laufen, dass die Auftraggeberstellung faktisch von Dritten, die nicht Vertragspartei sind, zumindest mitwahrgenommen wird. Schließlich haben Plattformen regelmäßig die Verfügungsgewalt über die im Zusammenhang mit der Tätigkeit anfallenden Daten, insbesondere Kunden­stämme und Bewertungen der Leistungen des Plattformtätigen, die bei einem möglichen Wechsel der Plattformtätigen zu einer anderen Platt­form bzw. aus dem Geschäftsmodell Plattformökonomie heraus essenziell sind. Dies führt zu einem sogenannten Lock-in-Effekt, der zu einer Abhängigkeit von einer konkreten Plattform führen kann.

Die Vielfalt der Beschäftigungsformen aus euro­päischer Perspektive

Fragen der arbeits- und sozialrechtlichen Absicherung von Solo-Selbstständigen in der Plattformarbeit werden mittlerweile auch auf internationaler Ebene breit diskutiert.9 Selbstständige Arbeit ist in allen Ländern der Europäischen Union ein relevanter Faktor der Arbeitswelt (Abbildung 1). Dies gilt auch für den deutschen Arbeitsmarkt (Abbildung 2).


Die Bedeutung von Plattformarbeit gemessen an der Verbreitung ist derzeit noch Teil der Forschung. Im Jahr 2017 führte die Joint Research Group (JRC) der EU-Kommission eine europaweite Befragung zur Verbreitung von Plattformarbeit durch. Ins­gesamt 32.409 Personen aus 14 Mitgliedstaaten der Europäischen Union nahmen an der Online-Befra­gung, die sich an Internetnutzer*innen richtete, teil. Abbildung 3 präsentiert unterschiedliche Messgrößen der Verbreitung von Plattformarbeit. Grundlegend geben etwa zehn Prozent der Befragten an, jemals Plattformarbeit angeboten zu haben. Über die einzelnen Länder hinweg variiert dieser Anteil zwischen sechs und zwölf Prozent. Die Aufnahme von Platt­formarbeit ist zumindest für den Bereich der Online-Arbeit mit keinen großen Anforderungen verbunden. Daher ist weiter zu untersuchen, in welchem Maß die genannte Platt­formarbeit einen bedeutenden Teil der Erwerbs­tätigkeit der Befragten einnimmt. Gemessen an der Zahl der Stunden und der Einkommenshöhe nimmt die Plattformarbeit nur bei einem Teil der Platt­formarbeitenden eine bedeutendere Rolle ein. Insgesamt weniger als sechs Prozent der Befragten verbringen mindestens ein Viertel einer 40-StundenWoche mit Plattformarbeit, und ebenfalls knapp sechs Prozent verdienen mit Plattformarbeit mindestens ein Viertel ihres Erwerbs­einkommens. Letztlich geben etwa zwei Prozent der Befragten an, dass Plattformarbeit die hauptsächliche Quelle ihres Erwerbseinkommens darstellt.

Gesamtgesellschaftliche Aspekte

Neben die vergleichbare Schutzbedürftigkeit als Begründung für spezifische Regelungen für die Platt­formökonomie treten auch gesamtgesellschaftliche Erwägungen: Plattformen, die mit selbstständigen Leistungserbringer*innen arbeiten, können Wettbewerbsvorteile gegenüber Plattformen mit einem vergleichbaren Geschäftsmodell nutzen, die abhängig Beschäftigte einsetzen, da Letztere insbesondere aufgrund der Sozialversicherungsbeiträge höhere Kosten haben. Dies kann einen entscheidenden Vor­teil bedeuten: Geringere (Arbeits-)Kosten für die Plattform führen dazu, dass sie den Kund*innen eine günstigere Dienstleistung anbieten und damit gegenüber der Konkurrenz mehr Marktanteile erobern kann. Höhere Marktanteile wiederum führen insbesondere zu einem größeren Datensatz, was die Chance erhöht, bessere Algorithmen zu ent­wickeln, in der Plattformökonomie ein zentrales Kriterium. Eine zunehmende Plattformisierung könnte zudem den oben beschriebenen Trend, Tätigkeiten, die früher in einem Arbeitsverhältnis erfolgten, an SoloSelbstständige zu vergeben, verstärken und sich damit negativ auf die Beitragsbasis und Stabi­li­tät der Sozialversicherung auswirken.


Auch wenn es sich bei den auf Plattformen Tätigen im arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Sinne vielfach formal um Selbstständige handelt und damit formal auch Vertragsfreiheit vorliegt, steht dem aufgrund der beschriebenen Aspekte oftmals keine (substanzielle) materielle Vertragsfreiheit gegenüber. Vielmehr führen die beschriebenen Faktoren zu einer strukturellen Verschiebung der Machtverhältnisse zugunsten der Plattform und bewirken, dass plattformtätige Arbeitnehmer*innen bestimmten Aspekten vergleichbar schutzbedürftig erscheinen. Daran anschließend stellt sich die Frage, ob und ggf. welche Konsequenzen der Gesetz­geber aus dieser Analyse zieht bzw. ziehen sollte. Allein die Tatsache, dass es sich bei der Plattformökonomie bisher (noch) nicht um ein Massenphänomen handelt, hindert den Gesetzgeber nicht daran, spezifische Regeln für diese neue Form des Zu­sammenführens von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt und damit zugleich Rechtssicherheit für die Plattformen zu schaffen als auch die Besonderheiten dieses Geschäfts­modells angemessen zu berücksichtigen.

Fussnoten

1.
Eva Kocher, Crowdworking: „Ein neuer Typus von Beschäftigungsverhältnissen?“, in: Isabell Hensel u. a., Selbstständige Unselbstständigkeit. Crowdworking zwischen Autonomie und Kontrolle, Baden-Baden, S. 179.
2.
Olaf Deinert / Amélie Sutterer-Kipping (Exkurs): „Solo-Selbstständige“, in: Olaf Deinert u. a., Die Rechtspolitik des Sozial- und Arbeitsrechts, Frankfurt / Main 2019, S. 312  f.
3.
Kocher, a. a. O., S. 190.
4.
Deinert / Sutterer-Kipping, a. a. O., S. 313.
5.
Preis / Temming. (2017). S. 309: „[Die] Schutzbedürftigkeit ist insbesondere zu bejahen, je näher die Vergleichbarkeit des Schutzbedürftigen mit einem Arbeitnehmer gegeben ist.“
6.
Kocher, in: Hensel / Schoenefeld / Kocher / Schwarz / Koch, S. 24.
7.
In der Wirtschaftswissenschaft spricht man von monopsonistischen Tendenzen, d. h., die Nachfrager (Plattformen) können einen mehr als marktüblichen Einfluss auf die Preishöhe ausüben, bis hin zu der Situation, dass ein Nachfrager (Plattform) vielen Anbietern (Plattformtätige und Auftraggeber) gegenübersteht. Vgl. „Monopsony in Online Labor Markets“: Arindrajit Dube, Jeff Jacobs, Suresh Naidu, and Siddharth Suri, NBER Working Paper No. 24416.
8.
Prufer, J., and Schottmüller, C., „Competing with Big Data“ (February 16, 2017). TILEC Discussion Paper No. 2017-006; CentER Discussion Paper 2017-007. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2918726 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2918726
9.
Siehe ILO / Global Commission on the Future of Work, Work for a brighter future, Genf 2019; sowie den ILO-Bericht “Digital labour platforms and the future of work. Towards decent work in the online world”, Genf 2018.
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