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Analyse

Soziale Sicherung von Plattformarbeit: gute Praxis im internationalen Vergleich

Text: Christoph Freudenberg, Wolfgang Schulz-Weidner

Plattformarbeit kann negative Folgen haben für die individuelle Absicherung der Erwerbstätigen und die Finanzierung der Sozialversicherungssysteme. Dieser Beitrag gibt einen internationalen Überblick über Maßnahmen zur sozialen Absicherung von Plattform­beschäftigten.1 Er basiert auf aktuellen Befra­gungen von Sozialversicherungsträgern weltweit und fokussiert dabei auf innovative Regulierungsansätze anderer Länder, die darauf abzielen, Plattformarbeit nicht nur de jure, sondern auch in der sozialen Praxis besser abzusichern und Sozialbetrug zu bekämpfen.

BIO

Die zunehmende Digitalisierung und ihre Auswirkungen auf die Zukunft der Arbeit stellt welt­weit eine der zentralen Herausforderungen für die soziale Sicherung dar. Bei einer Befragung unter Sozialversicherungsträgern Europas im Jahr 2019 wird sie gar als größte Herausforderung – noch vor dem demografischen Wandel – identifiziert. Dabei bestehen insbesondere Sorgen hinsichtlich des Phänomens zunehmender Plattformarbeit2 – auch bekannt als Gig-, Crowd- oder Clickwork. Befürchtet werden negative Folgen für die individuelle Absicherung der Erwerbstätigen und die Finanzierung der Sozialversicherungssysteme.

In verschiedenen Ländern wurden bereits Maßnahmen ergriffen, um die sozialen Sicherungssysteme auf eine erwartete weitere Zunahme von Plattformarbeit vorzubereiten. Dies zeigt eine Analyse auf Basis von Befragungen von 35 Sozialversicherungsträgern weltweit, die im Rahmen von Studien für die Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit (IVSS) und die European Social Insurance Platform (ESIP) durchgeführt wurden.3

Dabei lassen sich im Wesentlichen zwei Reformansätze zur besseren sozialen Absicherung von Plattformarbeit beobachten: Als erster Schritt ist in vielen Ländern zunächst sicherzustellen, dass Plattformarbeiter*innen auch als Selbstständige einen aus­reichenden gesetzlichen Sozialschutz genießen. Die von der Bundesregierung geplante obligatorische Alterssicherung aller Selbstständigen zielt faktisch in diese Richtung. Die Ab­siche­rung de jure ist jedoch kein Garant dafür, dass Plattform­arbeiter auch faktisch sozial abgesichert sind. Fehlendes Wissen hinsichtlich der Versicherungspflicht, unzureichende finan­zielle Mittel sowie die bewusste Nichtangabe von sozialversiche­rungspflichtigen Einkommen zur Vermeidung von Steuern oder Sozialabgaben (Sozialbetrug) sind nur einige Gründe für ein Auseinanderklaffen von rechtlicher und effek­tiver sozialer Absicherung. Als zweiter Schritt ist deshalb sicherzustellen, dass Plattformarbeit auch in der Praxis sozial abgesichert ist. Wir konzentrieren uns in diesem Beitrag auf diese Zielsetzung und stellen innovative Regulierungsansätze anderer Länder zur Steigerung der effektiven Absicherung und zur Bekämpfung von Sozialbetrug vor. Dabei wird sich zeigen, dass sich gerade durch den hohen Grad der Digitalisierung in der Plattformökonomie neue Chancen, aber auch Herausforderungen für die soziale Sicherung ergeben.

Gute Praxis: Beitragsüberwachung und Datenübermittlung der Plattformen

In den meisten Ländern sind es die Plattformarbeiter*innen, die für die Meldung der von ihnen erzielten sozialversicherungspflichtigen Einkommen verantwortlich sind. Ein erheblicher Teil kommt dieser Meldepflicht vermutlich nicht nach. So ergab eine Umfrage unter Bürger*innen in Frankreich, dass nur 15 Prozent der Befragten Einkommen aus der Plattformarbeit dem Staat melden würden. Die Mehrheit (59 Prozent) würde dies unterlassen, 25 Prozent waren sich noch unsicher. Sinnvoll erscheint es daher, Informatio­nen über Plattformaktivitäten direkt über die jeweiligen Plattformen zu erlangen. Wie unsere Studien zeigen, ist dies bereits gute Praxis in zahlreichen Ländern.

In Belgien können Plattformen beispielsweise seit dem Jahr 2017 freiwillig von vorteilhafteren Steuerregeln profitieren. Bedingung ist, dass sie die Steuerbehörden über Einkommen, welches auf ihrer Plattform erzielt wird, informieren. Die Finanzbehörden leiten diese Daten dann an die Träger der Sozialversicherung weiter. Als Gegenleistung für die höheren administrativen Bürden werden Einkommen, die auf der Plattform erzielt werden, bis zu einem Beitrag von 6.250 Euro pro Jahr (2019) von Steuer- und Sozialabgaben befreit. In der Praxis sind diese Datenübermittlun­gen in Belgien auf Plattformen begrenzt, die lokale Dienstleistungen mit einer physischen Anwesenheit umfassen. Plattformen, die grenzüberschreitend aktiv sind und digitale Serviceleistungen vermitteln, beteiligen sich hingegen nicht.

Als Vorreiter hinsichtlich der Regulierung der Plattformökonomie gilt Frankreich. Bereits im Jahr 2014 wurde dort beschlossen, dass die Ein­zugsstelle für Sozialversicherungsbeiträge (ACCOS) und die Finanzbehörden jederzeit das Recht haben, von Plattformanbietern Informationen einzufordern zu den Namen der auf der Plattform Tätigen und zu dem von diesen erzielten Einkom­men (soweit dies gewisse Schwellenwerte übersteigt). Die ersten Erfahrungen zeigen aller­dings, dass ähnlich wie in Belgien Plattformen mit Sitz im Ausland dieser Berichtspflicht nur in den wenigsten Fällen nachkommen. Ende 2018 wurde in Frankreich ein neues Gesetz verabschiedet, welches vorsieht, dass Plattformen ab dem Jahr 2019 einmal im Jahr detaillierte Informatio­nen zu den Einkommen ihrer Plattformarbeiter*­innen (oberhalb gewisser Schwellenwerte) an die franzö­sischen Finanzbehörden weiterleiten müssen. Diese Informationen werden an die Sozialversicherungen (ACCOS) weitergeleitet. Kommen Plattformen dieser Berichtspflicht nicht nach, müssen sie mit einer Strafe von fünf Prozent des nicht deklarierten Einkommens rechnen.

Auch ein Blick nach Uruguay lohnt sich. Dort sind seit 2017 Fahrer*innen von Transportplattformen (wie Uber) verpflichtet, sich auf einer öffentlich bereitgestellten Mobiltelefon-Application als Kleinunternehmen anzumelden. Diese Anmeldung wird bei den Trägern der Sozialversicherung und der Steuerbehörde registriert. Der Erfolg dieses von der IVSS ausgezeichneten Modells liegt darin, dass alle Beteiligten Anreize haben, zu partizipieren: Fahrer*­innen erhalten über die digitalen Plattformen Zugang zu einem deutlich erweiterten Kreis an potenziellen Kunden. Dieser Vorteil überwiegt für viele die Kosten, die bei Vermittlung über Platt­formen hinsichtlich Steuern und Sozialabgaben anfallen. Die Plattformen selbst prüfen, ob die über sie vermittelten Fahrer*innen sich auch ordnungsgemäß auf der Application angemeldet haben. Tun sie dies nicht ausreichend, verlieren sie ihre Lizenz, am uruguayischen Markt aktiv zu sein. Die Sozial­versicherungen und Steuerbehörden erhalten Informationen über sozialversicherungs- und steuerpflichtige Aktivitäten zu relativ geringen Kosten. Zudem ergeben sich höhere Sozialversicherungs-einnahmen und Absicherungsniveaus durch die Verdrängung von Schwarzarbeit. Das Beispiel Uruguays zeigt damit, dass die Plattformökonomie neue Chancen für die öffentliche Verwaltung bietet, mittels neuer Technologien (Applications) und gut gesetzter Anreize bei allen Beteiligten die effektive soziale Absicherung zu erhöhen. Auch dieses Modell kann jedoch nur eine begrenzte Wirkung entfalten, denn für grenzüberschreitende globale Plattformen ist es kaum anwendbar. Die Drohung, dass diesen der Zugang zum nationalen Markt verwehrt bleibt, hat kaum Einfluss, können diese Plattformen doch ohne große Einbußen Arbeiter*innen in weniger regulierten Ländern rekrutieren.

„Sinnvoll erscheint es daher, Informationen über Plattform-Aktivitäten direkt über die jeweiligen Plattformen zu erlangen. Wie unsere Studien zeigen, ist dies bereits gute Praxis in zahlreichen Ländern.“

Estland hat sich für eine graduellere Einführung von Einkommensmeldungen entschieden. Im Jahr 2016 starteten dort die Steuerbehörden ein Pilotprojekt mit der Plattform Uber (und später mit Taxify), das eine automatische Einkommensmeldung vorsieht. Diese ermöglicht es, dass Fahrer auf freiwilliger Basis die Plattform Uber beauftragen, ihre Einkommensdaten an die estnischen Finanzbehörden zu übermitteln. Die jeweiligen Daten werden dann automatisch in die Steuer­erklärung der jeweiligen Fahrer*innen eingetra­gen. Daraufhin ist es den Steuerzahlern möglich, die Ausgaben, die für ihre Tätigkeit als Uber-Fahrer*in angefallen sind, in der Steuererklärung zu berück­sichtigen. Damit vereinfacht diese automatische Einkommensmeldung für die Plattformarbeiter*­innen die Erstellung ihrer Steuererklärung. Für die öffentlichen Behörden hingegen kann sie dazu beitragen, dass Steuerbetrug eingedämmt wird. Theoretisch könnten diese Daten auch für die Sozialbehörden nutzbar gemacht werden.

Gute Praxis: Beitragsabführung über die Plattformen

Die genannten Beispiele zeigen, dass Plattformen bereits in einigen Ländern Einkommensdaten an staatliche Behörden übermitteln. Sollte es dann nicht auch möglich sein, dass Plattformen Sozialabgaben direkt abführen? Solch eine zentrale Beitragsabführung könnte die adminis­trativen Bürden für Plattformarbeiter*innen deutlich reduzieren (besonders entscheidend bei häufig nur geringem Plattformeinkommen).4 Beispiele für Beitragsabführungen über die Plattform gibt es, meist basieren diese jedoch auf Frei­willigkeit oder werden nur von vereinzelten Plattformen umgesetzt.

In Frankreich können z. B. Plattformarbeiter*­innen unter bestimmten Voraussetzungen (als Micro-Entrepreneur) die Plattform beauftragen, für sie die Beiträge einzubehalten und abzuführen. Auch in der Schweiz übernehmen manche Plattformen wie bspw. gigme.ch diese Aufgabe. Bei gigme.ch erfolgt die Beitragsabführung für alle auf der Plattform Tätigen, eine Opt-out-Möglichkeit, die Beiträge individuell abzuführen, besteht nicht. Die Beitragsabführung beschränkt sich auf Plattformarbeiter, die in der Schweiz leben. In Indonesien werden bei der (Motorrad-)Taxi-Plattform GoJek automatisch Beiträge bei jeder Taxifahrt an die Unfallversicherung abgeführt. Ähnliche Regimes finden sich in Singapur und Malaysia, wo einige Plattformen auf freiwilliger Basis Beiträge an die Sozialversicherungen abführen. Hervorzuheben ist auch das innovative Modell der Beitragsabführung in Chile. Dort werden von jeder elektronischen Rechnung Selbstständiger – ob im Rahmen einer Plattformtätigkeit oder nicht – zehn Prozent der Bruttobeträge abgezo­gen und auf ein individuelles Rentenkonto des bzw. der Selbstständigen überwiesen. Die Beitrags­abführung erfolgt dabei effektiv durch die ge­werblichen Auftraggeber. Zu viel oder zu wenig gezahlte Rentenversicherungsbeiträge werden am Ende des Jahres berücksichtigt, wenn der bzw. die jeweilige Selbstständige die Steuererklärung (inkl. Betriebsausgaben) erstellt. Die Basis für das chilenische Modell bildet der Datenaustausch im Rahmen der elektronischen Rechnungsstellung für steuerpflichtige Unternehmen. Dieses System wird auch in anderen Ländern wie Mexiko und Ecuador genutzt, um Informationen zu Aktivitäten in der Plattformökonomie zu erlangen.

Gute Praxis: Digitale Informationskampagnen

Neue Chancen bietet die digitale Plattformökonomie auch für gezielte Informationskampagnen: In Frankreich müssen Plattformen seit Mitte 2016 Plattformarbeiter*innen über ihre sozialversicherungs- und steuerrechtlichen Pflichten informie­ren und dabei einen direkten elektronischen Link zu den involvierten staatlichen Behörden anzeigen. Die Plattformarbeitenden können so weitere Informationen über die Sozialversicherungs- und Steuervorschriften mit nur einem Klick zu erhalten. Informationskampagnen können so deutlich gezielter und adressatengerechter platziert werden als in der analogen Welt.

„Beispiele für Beitragsabführungen über die Plattform gibt es, meist basieren diese jedoch auf Freiwilligkeit oder werden nur von vereinzelten Plattformen umgesetzt. “

Fazit: Neue Chancen und Herausforderungen für die soziale Sicherung

Abschließend sei auf zwei Charakteristika von Plattformarbeit verwiesen, die die besonderen Potenziale der Plattformökonomie für die soziale Sicherung demonstrieren:

1) In der Plattformökonomie werden generell alle ökonomischen Transaktionen digital erfasst (und gespeichert). Daten zu den von Plattform­arbeiter*innen bezogenen Einkommen können folglich im Vergleich zur traditionellen Ökonomie mit vergleichsweise geringerem Aufwand an staatliche Behörden weitergeleitet und damit Sozialbetrug eingedämmt werden.

2) Neu ist zudem, dass Daten zu ökonomischen Transaktionen von Plattformen zentral für eine große Anzahl von Selbstständigen gespeichert werden. Die größten Plattformen bspw. erheben Informationen für mehrere Millionen Selbstständige. Die Weiterleitung dieser Daten durch die Plattform kann – im Vergleich zu einer Meldung durch jeden Selbstständigen – den administrativen Aufwand für die Selbstständi­gen und für die Behörden erheblich reduzieren.

Neben diesen Chancen der Plattformökonomie bestehen jedoch auch Herausforderungen der neuen digitalen Arbeitswelt, die in diesem Maße in der traditionellen Ökonomie nicht auftreten. Alle betrachteten Länderbeispiele haben eines gemein: Sie sind erfolgreich im Hinblick auf die Erfassung von Einkommen, die (meist) durch lokale, physische Plattformarbeit im Inland erzielt werden. Die dargestellten nationalen Modelle stoßen jedoch an ihre Grenzen bei rein digital durchgeführten grenzüberschreitenden Plattformaktivitäten.5

„Wie Plattformen mit Sitz im Ausland zur Kooperation motiviert werden können, ist noch weitgehend Neuland. Hier sind internationale Regelwerke gefragt.“

Wie Plattformen mit Sitz im Ausland zur Koope­ration motiviert werden können, ist noch weitgehend Neuland. Hier sind internationale Regelwerke gefragt, auch um einheitliche Datenübermittlungsstandards zu setzen und damit den Aufwand von Plattformen mit Arbeiter*­innen aus Dutzenden von Ländern zu begrenzen. Das Modell Enzo Webers (2019) bietet wichtige Denkanstöße für eine Erfassung grenzüberschreitender Plattformaktivitäten. Die in dem Modell vorgesehene Einführung global ein­heitlicher und niedrigerer Sozialversicherungsbeitragssätze für Plattformarbeit ist jedoch problematisch Dies würde Anreize setzen, traditionelle Jobs durch schlechter abgesicherte Plattformarbeit zu ersetzen. Viel­versprechender sind daher die aktuell diskutierten Überlegungen auf EU- und OECD-Ebene, die einen zentralen Aspekt des Weber-Modells aufgreifen: den glo­balen Datenaustausch. Bereits 2020 ist damit zu rechnen, dass diese Ideen kon­krete Konturen annehmen werden. Die Träger der Sozialversicherungen und sozialpolitische Akteure sollten den auf EU und OECD angestoße­­nen Prozess daher genau beobachten und begleiten, werden hier doch wichtige Weichen und Standards für die Zukunft der sozialen Sicherung gesetzt.

Fussnoten

1.
Dieser Artikel ist eine Kurzfassung des folgenden Aufsatzes der Autoren: Freudenberg et al. (2019). „Soziale Sicherung von Plattformarbeit im internationalen Vergleich – Gute Praxis und Handlungsoptionen für Deutschland“, in: Deutsche Rentenversicherung, 4/2019, S. 365–398. Literaturangaben sind diesem Artikel zu entnehmen.
2.
Unter dem Terminus „Plattformarbeiter“ werden folgend Tätigkeiten zusammengefasst, die über digitale Plattformen wie beispielsweise Uber oder Helpling vermittelt werden. Damit bezieht sich dieser Begriff nicht nur auf eine abhängige Beschäftigung im Sinne des deutschen Sozialrechts, sondern vielfach auf eine selbstständige Erwerbstätigkeit.
3.
Siehe Freudenberg et al. (2019) in Fußnote 1.
4.
Die direkte Abführung von Sozialabgaben durch die Plattformen macht allerdings nachträgliche Korrekturverfahren erforderlich, wenn die Bemessungsgrundlage für die Sozialbeiträge nicht der Umsatz, sondern die Gewinneinkommen der Plattformtätigen sind; diese sind der Plattform jedoch nicht bekannt. Ein Beispiel für ein solches nachträgliches Korrekturverfahren wird im folgenden Absatz angeführt (Chile).
5.
Weber, E. (2019). Digitale Soziale Sicherung – Entwurf eines Konzepts für das 21. Jahrhundert, veröffentlicht von der Hans-Böckler-Stiftung, Mai 2019.
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