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Kapiteleinführung

Menschenrechte und die soziale Nachhaltigkeit der Globalisierung

Der Vater der Leitprinzipien der Vereinten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte, Professor ­John G. ­Ruggie, gibt einen Einblick in den Geist dieser 31 ­entscheidenden Prinzipien und untersucht, wie sie auf der Ebene der Europäischen Union wirksam umgesetzt werden können.

BIO

Wir leben in einer zunehmend turbulenten Welt, in der grundlegende Voraussetzungen, die wir bisher als selbstverständlich betrachten konnten, infrage gestellt werden. Führung in Bezug auf Menschen und Herausforderungen, vor die unser Planet uns alle stellt, ist Mangelware.

Was Staatsführung betrifft, so ist die Europäische Union eine der bedeutendsten Innovationen der Moderne. Ihre bescheidenen Anfänge gehen zurück auf die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Heute ist die EU eine wirtschaftliche und soziale Supermacht. Sie muss sich nun mehr denn je auch als eine solche Macht begreifen.

Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft findet an einem kritischen Wendepunkt statt, an dem es um komplexe und weitreichende Fragen geht. Mein Thema hier ist Wirtschaft und Menschenrechte mit dem Schwerpunkt darauf, wie auf EU-Ebene Maßnahmen am effektivsten vorangebracht werden können.

Die soziale Nachhaltigkeit der Globalisierung

Lassen Sie mich mit einer ganz grundlegenden Frage beginnen: Worum geht es bei dem Thema Wirtschaft und Menschenrechte überhaupt? Je nach Blickwinkel kann die Antwort darauf unterschiedlich ausfallen. Im Großen und Ganzen geht es um die soziale Nachhaltigkeit der Globalisierung. Vor einigen Jahren sagte mein Lieblingsvorgesetzter Kofi Annan: „Wenn es uns nicht gelingt, dass alle von der Globalisierung profitieren, dann wird am Ende niemand von ihr profitieren.“ Heute sagen uns die Menschen überall auf der Welt, dass wir dieses Ziel nicht erreicht haben, dass die Vorteile und Lasten der Globalisierung innerhalb der und zwischen den Nationen ungleich verteilt sind. Die Ergebnisse sind öffent­licher Unmut und der Verlust von Vertrauen in Institutionen aller Art.

Aus der Perspektive von Unternehmen geht es beim Thema Wirtschaft und Menschenrechte darum, wie sie Vertrauen zurückgewinnen und wie sie mit dem Risiko nachteiliger Folgen umgehen können. Einzelne Firmen, Wirtschafts­verbände und selbst Sportorganisationen sind zweifellos ein gutes Stück vorangekommen. Das reicht aber noch nicht, und es sind auch nicht genug Akteure daran beteiligt.

Für die Regierungen steht das Thema Wirtschaft und Menschenrechte im Mittelpunkt der neuen Sozialverträge, die sie für und mit ihren Bevölkerungen aushandeln müssen. Dazu gehören menschenwürdige Arbeit und existenzsichernde Löhne, gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, soziale und wirtschaftliche Integration, an die Bedürfnisse und Möglichkeiten des 21. Jahrhunderts angepasste Bildungsangebote sowie wirksame soziale Sicherheitsnetze, damit unerwartete Einbrüche für die Wirtschaft oder die Einzelen abgefedert werden können.

Für den einzelnen Menschen, dessen Rechte durch Unternehmen beeinträchtigt werden, geht es bei dem Thema Wirtschaft und Menschenrechte um nicht mehr – aber auch um nicht weniger – als darum, mit Respekt behandelt zu werden, unabhängig davon, wer er ist und in welcher Lebenssituation er sich ­befindet, und darum, bei einer Verletzung seiner Rechte Abhilfe zu erhalten.

Die Geburt der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte

Zweitens möchte ich uns daran erinnern, dass die formelle internationale Anerkennung des Themas Wirtschaft und Menschenrechte als eigenständi­ges politisches Handlungsfeld noch relativ neu ist. Auf Ebene der Vereinten Nationen geht die erste und bisher einzige formelle Anerkennung auf das Jahr 2011 zurück, als der Menschenrechtsrat die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte einstimmig billigte. Die Leitprinzipien beruhen auf drei Säulen: der Pflicht des Staates, Schutz gegen Menschenrechtsverletzungen durch Dritte, einschließlich Unternehmen, zu gewähren, der Verantwortung von Unternehmen, die Menschenrechte ungeachtet der Frage zu achten, ob die Staaten ihren eigenen Pflichten nachkommen, sowie dem verbesserten Zugang zu Abhilfe für Menschen, deren Menschenrechte durch die Tätigkeit von Unternehmen verletzt wurden. Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen haben die zweite Säule umgehend und nahezu wortgetreu übernommen.

Die Leitprinzipien der Vereinten Nationen enthalten 31 Prinzipien sowie Kommentare dazu, was jedes Prinzip bedeutet und was damit für alle Akteure – Staaten, Unternehmen sowie betroffene Personen und Gemeinschaften – einhergeht. Sie sind weit mehr als nur ein Text. Sie sollen dazu beitragen, eine neue regula­torische Dynamik zu erzeugen – eine Dynamik, durch die alle öffentlichen und privaten Steuerungssysteme, sowohl auf unternehmerischer als auch auf zivil­gesellschaftlicher Ebene, ihren jeweils eigenen Mehrwert einbringen, gegen­seitige Schwächen ausgleichen und sich gegenseitig verstärken –, wodurch ein umfassenderes und effektiveres globales Regime entstehen kann.

Intelligente Kombination aus freiwilligen und verbindlichen Maßnahmen

Dies bringt mich zum Kern einer Strategie – dazu, wie diese transformative Dynamik verstärkt und ergänzt werden kann. Die Leitprinzipien verkörpern zwei strategi­sche Schlüsselkonzepte: Sie stehen für eine „intelligente Kombination von Maßnahmen“ und für den Einsatz einer „Hebelwirkung“. Im Folgenden werde ich nacheinander auf diese beiden Punkte eingehen.

„Die deutsche EU-Rats­präsidentschaft findet ­an einem kritischen Wendepunkt statt, an dem es um komplexe und weitreichende Fragen geht.“

Häufig erleben wir, dass der Begriff „intelligente Kombination von Maßnahmen“ ausschließlich im Zusammenhang mit freiwilligen Maßnahmen verwendet wird. Das ist aber falsch. Laut Leitprinzip 1 müssen Staaten über wirksame Gesetze und Regelungen zum Schutz gegen Menschenrechtsverstöße durch Unternehmen verfügen. Leitprinzip 3 ergänzt, dass Staaten die Hinlänglichkeit solcher Maßnahmen in regelmäßigen Abständen prüfen und sie, falls erforderlich, aktualisieren sollten. Sie sollten ebenfalls sicherstellen, dass verwandte Rechtsgebiete, z. B. Gesellschaftsrecht und Wertpapierregulierung, die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen nicht etwa einschränken, sondern befördern. Deshalb ist „eine intelligente Kombination“ wörtlich zu verstehen: eine Kombination von freiwilligen und verbindlichen nationalen sowie internationalen Maßnahmen. Mehrere EU-Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, sowie die EU insgesamt erwägen derzeit verbindliche Maßnahmen bzw. haben solche Maßnahmen bereits eingeführt, die die zuvor auf Freiwilligkeit beruhenden Leitfäden für Firmen in Bezug auf Unternehmensverantwortung stärken. Dazu gehören im weiteren Sinne Berichts­pflichten in Bezug auf moderne Sklaverei, Konfliktmineralien und nichtfinanzielle Ergebnisse wie auch die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht und ­die Sorgfalts­pflicht im Bereich Umwelt. Derartige Initiativen entsprechen dem Geist der Leitprinzipien und sie sind wichtige Schritte, um eine solche Kombination von Maßnahmen um „verbindliche Maßnahmen“ zu ergänzen. Dennoch überlässt ein Großteil dieser Initiativen vieles noch der Fantasie – u. a. der Fantasie der Beschäftigten von Unternehmen, von Beratungsfirmen und von Akteuren ­der Zivilgesellschaft. Es sollte genauer festgelegt werden, wie eine sinnvolle Umsetzung aussieht, um so ein Ausufern selbstdefinierter Standards und unter­nehmerisches Marketing in eigener Sache zu verhindern. Auch hat die Nichtein­haltung, von wenigen Ausnahmen abgesehen, keine direkten Konsequenzen. Dennoch wird die erste Säule zunehmend wichtiger.

Wirksame Umsetzung der Leitprinzipien auf EU-Ebene

Ein zweites in den Leitprinzipien enthaltenes strategisches Schlüsselkonzept ist die „HebelWirkung“. Ich möchte hier drei Beispiele dafür anführen, welche Rolle die Hebelwirkung bei der Kernfrage, wie man die Umsetzung auf EU-Ebene am wirksamsten voranbringen kann, spielen kann. Erstens sind die einzelnen Mitgliedstaaten und die EU insgesamt wirtschaftliche Akteure: Sie beschaffen Güter und Dienstleistungen, gewähren Exportkredite und Investitionsversicherungen, sie vergeben offizielle Kredite und Zuschüsse etc. Fest steht, dass jede beteiligte Stelle bestimmte eigene Ziele verfolgt. In allen Fällen sollten diese Stellen aber die tatsächlichen und potenziellen Auswirkungen der begünstigten Unternehmen, mit denen sie zusammenarbeiten, auf die Menschenrechte berücksichtigen.

Zweitens besagen die Leitprinzipien, dass die Verantwortung von Unternehmen für die Achtung der Menschenrechte erfordert, dass sie es vermeiden, nachteilige Auswirkungen auf die Menschenrechte zu verursachen, dazu beizutragen oder auf andere Weise damit verbunden zu sein, und dass sie gegebenenfalls solchen Auswirkungen entgegentreten.

Dies gilt auch entlang ihrer gesamten Wertschöpfungsketten. Natürlich haben alle Firmen, einschließlich der Zulieferer von Gütern und Dienstleistungen innerhalb globaler Wertschöpfungsketten, dieselbe Achtungspflicht. Aber auch Muttergesellschaften und Unternehmen an der Spitze von produzenten- oder käufergeführten Wertschöpfungsketten sollten jede Hebelwirkung nutzen, die sie in Bezug auf ihre Tochtergesellschaften, Auftragnehmer und andere Akteure in ihrem Netz von Geschäftsbeziehungen haben. Sie sollten klare Richtlinien und operative Verfahren festlegen, die die Achtung von Rechten in ihrem gesamten Wertschöpfungskettensystem verankern. Dort, wo die Hebelwirkung begrenzt ist, kann diese möglicherweise erhöht werden, z. B. durch das Setzen von Anreizen oder die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren.

Ausgewogenheit der Vorschriften

Andererseits spielen sowohl die Heimat- als auch die Gastgeberstaaten multinationaler Unternehmen eine wichtige Rolle, indem sie Gesetze und Vorschriften erlassen, die solche privaten internationalen Ordnungsbemühungen ermöglichen und unterstützen. Globale Wertschöpfungsketten sind außerordentlich komplex. Wenn Mutter- oder Dachgesellschaften befürchten, dass sie unabhängig von den Umständen ihrer Beteiligung innerhalb ihrer gesamten Wertschöpfungsketten für sämtliche Menschenrechtsverletzungen rechtlich haftbar gemacht werden könnten, würde dies den perversen Anreiz schaffen, sich von solchen Betrieben zu distanzieren. Wichtig ist, dass Vorschriften für Ausgewogenheit sorgen.

ESG-Investitionen – beim „S“ geht es in erster Linie um Menschenrechte

Ein dritter Weg, wie eine Hebelwirkung auf die wirksame Umsetzung auf EU-Ebene ausgeübt werden kann, besteht darin, positive, in der Wirtschaft bereits vorhan­dene, aber noch zu verstärkende Trends auszubauen. Das heute vielleicht wichtigste Beispiel dafür sind ESG-Investitionen (ESG = Environmental, Social, Governance) – Investitionsentscheidungen, die ökologische, soziale und Governance-Kriterien mit Finanzanalysen verbinden. ESG-Investitionen machen heute weltweit 31 Billionen US-Dollar aller verwalteten Vermögen bzw. ein Viertel des globalen Gesamt­volumens aus. Und obwohl es viele Investoren möglicherweise selbst nicht einmal wissen, geht es beim „S“ in ESG in erster Linie um Menschenrechte. Dabei wird der Versuch unternommen, zu beurteilen, wie sich Unternehmen gegenüber dem breiten Spektrum interner und externer Stakeholder – Beschäftigte, Endverbraucher und Gemeinschaften – verhalten. Es beinhaltet in der Regel solche Kategorien wie Gesundheit und Sicherheit, Beziehungen am Arbeitsplatz, Diversität und soziale Integration, Entwicklung von Humankapital, verantwortungsbewusstes Marke­ting und verantwortungsbewusste Forschung und Entwicklung, Beziehungen zur lokalen Bevölkerung sowie die Beteiligung von Unternehmen an Projekten, die sich insbesondere auf schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen auswirken können.

Allerdings liegt hier das Problem: Es ist inzwischen allgemein anerkannt, dass ein wesentliches Hindernis für das weitere rasche Wachstum von ESG-Investitionen in der schlechten Qualität der von Ratingagenturen bereitgestellten ESG-Daten besteht. Gemeinsame Taxonomien und Prüfkriterien stecken noch in den Kinderschuhen und entwickeln sich eher zufällig, auch wenn die Nachfrage nach ESG-Produkten steigt. Dies ist problematisch für Investoren, die ESG-Investitionsmöglichkeiten suchen und Gefahr laufen, für fehlerhafte Daten einen hohen Preis zu bezahlen, sowie für Unternehmen, die bemüht sind, ihre Praktiken zu verbessern, ohne dass dies entsprechend erfasst wird. Besonders schwerwiegend ist das Problem in der „S“-Kategorie, d. h. beim Umgang mit menschenrechtsbezogenen Fragen.

Die EU hat eine umfassende Taxonomie für Investitionen im Bereich klimabezogene Standards, Indizes und Berichterstattung entwickelt. Dies dürfte sich erheblich auf die Stärkung des „E“ in ESG auswirken. Die Herausgabe eines offiziellen Leit-­fadens in Bezug auf das „S“ in „ESG-Investitionen“, in dem die menschenrechtlichen Grundlagen klar dargelegt werden, könnte einen transformativen Effekt auf die globalen Kapitalmärkte haben.

Kurz gesagt gibt es eine große Bandbreite an Möglichkeiten für die Ausübung von Hebelwirkungen, um weitere positive Entwicklungen im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte zu erzeugen.

Wirtschaft und Menschenrechte als Querschnittsthema auf EU-Ebene verstehen

Erlauben Sie mir zum Abschluss, noch kurz zwei provokante Gedanken hinzu­­zufügen. Der erste ist, dass das Thema Wirtschaft und Menschenrechte per definitionem ein Bereich ist, der horizontale Visionen und bereichsübergreifende Zusammenarbeit – sei es innerhalb von Unternehmen, Regierungen oder der EU – erfordert. Innerhalb der Europäischen Kommission wurde diese Aufgabe größtenteils dem Auswärtigen Dienst überlassen, der dabei von anderen General­direktionen unterstützt wird. Dies ist ein zu enger Blickwinkel, um der großen Bandbreite an Herausforderungen gerecht zu werden und die Wirkung zu erzielen, die erzielt werden könnte.

Einer der einzigartigen Beiträge der Nationalen Aktionspläne zur Umsetzung der Leitprinzipien besteht darin, dass Regierungen durch sie zum allerersten Mal verpflichtet waren, Wirtschaft und Menschenrechte als einen einzigen Politikbereich zu betrachten. Dies trifft ­auch für die Ebene der EU zu.

Strategische und koordinierte Maßnahmen über alle EU-Institutionen hinweg erfordern, um voranzukommen, einen übergeordneten, gemeinsamen politischen Rahmen, an dessen Entwicklung die verschiedenen maßgeblichen Generaldirektionen – darunter jene für Justiz, Wachstum, Beschäftigung, Handel und Entwicklung – beteiligt werden sollten. Ein solcher Rahmen würde die Kohärenz unterschiedlicher Initiativen gewährleisten, unter denen die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht hohe Priorität genießen sollte.

Genfer Verhandlungen über ein verbindliches Abkommen für Wirtschaft und Menschenrechte

Mein zweiter und damit verbundener abschließender Gedanke betrifft die laufenden Genfer Verhandlungen über ein verbindliches Abkommen für Wirtschaft und Menschenrechte. Ein internationaler Rechtsrahmen ist sowohl unvermeidlich als auch wünschenswert, um in einer globalisierten Weltwirtschaft einen Beitrag zur Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu leisten. Daher habe ich am Ende meines Mandats im Jahr 2011 vorgeschlagen, dass die Regierungen ein gezieltes Rechtsinstrument aushandeln sollten, das sich mit der Beteiligung von Unternehmen an groben Menschenrechtsverletzungen befasst, verbunden mit der Notwendigkeit einer stärkeren Zusammenarbeit zwischen den Staaten zur Gewährleistung von Abhilfe. Allerdings wurde dies von einigen Staaten abgelehnt, weil sie der Meinung waren, dies gehe nicht weit genug, während der Vorschlag für andere Staaten wiederum zu weit ging. So lief mein Vorschlag ins Leere. Der derzeitige Abkommensprozess begann im Jahr 2014. Von Anfang an habe ich ernsthafte Zweifel an dem Versuch geäußert, den gesamten Bereich Wirtschaft und Menschenrechte in ein einziges, übergreifendes Abkommen zu pressen. Meiner Meinung nach ist dieser Bereich bei Weitem zu komplex und zu umstritten, um durch ein solches Vorgehen zu sinnvollen Ergebnissen zu gelangen. Tatsächlich besteht das Risiko, dass im Falle eines „Erfolgs“ in dem Sinne, dass das Abkommen von einer erforderlichen Mindestanzahl von Staaten verabschiedet würde, geringere Erwartungen und weniger Anreize für innovative praktische Ansätze festgeschrieben würden als die, die bereits heute existieren. Nichts, was ich in den fünf Jahren der Verhandlungen beobachtet habe, lässt auf ein anderes Ergebnis schließen.

In Anbetracht meiner obigen Ausführungen erschließt es sich mir nicht, dass sich die EU bei diesen Abkommensverhandlungen inhaltlich nicht positioniert, sondern die Verhandlungen vor sich hin dümpeln lässt. Die nächste Verhandlungsrunde wird während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft stattfinden. Vielleicht kann Deutschland der EU helfen, ihre Stimme zu Wirtschaft und Menschenrechten zu finden, sodass diese dann in Genf zum Ausdruck kommen kann.

Schlussfolgerung

Das Corona-Virus hat schmerzlich deutlich gemacht, wie zerbrechlich unsere Wirtschafts- und Regierungssysteme sind. Man hofft, dass aus den Erfahrungen mit der Pandemie entsprechende Lehren gezogen werden. Mauern werden Gesellschaften auf lange Sicht weder schützen noch erhalten. Eine bessere Regierungsführung und eine stärkere Zusammenarbeit sind erforderlich, privat und öffentlich, national und international. Genau darum ging es bei der Wirtschafts- und Menschenrechtsagenda von Anfang an.

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