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Analyse

Achtung von Menschenrechten entlang globaler Wertschöpfungsketten – Risiken und Chancen für Branchen der deutschen Wirtschaft

Text: Bibiana García, Daniel Weiß

Für die Durchführung von nationalen Branchendialogen wurden im Rahmen einer Studie elf Branchen der deutschen Wirtschaft identifiziert, welche besonders relevante menschenrechtliche Risiken entlang ihrer Wertschöpfungs­ketten aufweisen. Bibiana García und Daniel Weiß, Mitautoren der Studie, erläutern das metho­dische Vorgehen, fassen Er­gebnisse zusammen und formulieren Empfehlungen.

BIO

Die Bundesregierung hat im Jahr 2016 den Natio­nalen Aktionsplan für Wirtschaft und Menschen­rechte (NAP) verabschiedet. Im NAP wird die Verantwortung deutscher Unternehmen für die Achtung der Menschenrechte verankert. Zu­dem wurde ein Bündel von Maßnahmen zur Unterstützung von Unternehmen bei der Umsetzung und Ausgestaltung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht vorgesehen.

Die Studie „Die Ach­tung von Menschenrechten entlang globaler Wertschöpfungsketten – Risiken und Chancen für Branchen der deutschen Wirtschaft“1 ist eine davon. Die Studie analysiert menschenrechtliche Risiken entlang der Wertschöpfungskette von Branchen der deutschen Wirtschaft. Ziel der Studie ist es, im Rahmen der Umsetzung des NAP eine Grundlage für die Entscheidung der Bundesregierung zu bieten, für welche Bran­chen Unterstützungsangebote in Form von Bran­chen­dialogen initiiert werden. Dafür wurde die gesamte deutsche Wirtschaft aus menschen­rechtlicher Perspektive betrachtet, und elf Fokus­branchen wurden identifiziert. Für diese Bran­chen wurden im Rahmen von Inter­views und Hintergrundgesprächen mit Branchen­vertreter*innen, Gewerkschaften und Akteuren der Zivilgesellschaft bereits bestehende nationale sowie internationale Branchenaktivitäten zur Ausübung menschenrechtlicher Sorgfalt erfasst. Für die elf Fokusbranchen hat das Projektteam mögliche Anknüpfungspunkte für Branchendia­loge und weitere Aktivitäten erarbeitet. Darüber hinaus wurden branchenübergreifende Empfehlungen formuliert.

Vorüberlegungen zur Methodik

Laut des OECD Leitfadens zur Erfüllung der Sorgfaltspflicht sind branchenbezogene Risiken solche, die innerhalb einer Branche aufgrund der Merkmale der Branche, ihrer Aktivitäten, ihrer Produkte und ihrer Produktionsprozesse auftreten.2

Für das Projektteam bestand eine zentrale Aufgabe darin, die branchenbezogene Perspektive auf die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht auf eine Weise zu bündeln und zu operationalisieren, die den Analyse- und Eingrenzungsprozess und die vertieften Branchenanalysen für die Fokusbranchen sowohl handhabbar als auch nachvollziehbar macht.

Der mehrstufige methodische Ansatz (Abbildung 1) berücksichtigt sowohl qualitative als auch quanti­tative Daten. Um Aussagen über Branchen der deutschen Wirtschaft treffen zu können, wurden Informationen zu menschenrechtlichen Risiken und strukturellen Branchendaten zudem kombiniert betrachtet. Ähnliche Ansätze verfolgten branchenbezogene Studien und Analysen in anderen Ländern, u. a. in den Niederlanden und in Belgien.3


Zentrale Analyse- und Eingrenzungsschritte

Ausgangspunkt der Studie war die Gesamtbetrachtung aller rund 100 Branchen der deutschen Wirtschaft. Mithilfe einer strukturierten Analyse mehrerer Datenquellen4 wurden in einem ersten Schritt jene Branchen identifiziert, die aus internationaler Perspektive menschenrechtliche Risiken erkennen lassen. Daraufhin wurde eine Verdichtung wesensähnlicher Branchen vorgenommen.

Mithilfe des Prozesses der datenbankbasierten Identifikation von Risiken sowie der Verdichtung von Branchen sind für 29 Branchen menschenrechtliche Risiken erkennbar geworden. Branchen, auf die dies nicht zutrifft, wie Bibliotheken, Archive, Museen, botanische und zoologische Gärten wurden zurückgestellt. Diese Zurückstellung bedeutet jedoch nicht, dass in den nicht näher analysierten Branchen keine menschenrechtlichen Risiken bestehen. Vielmehr weisen sie im Verhältnis zu anderen Branchen lediglich weni­ger empiri­sche Anhaltspunkte auf. Diese Eingrenzung auf 29 Branchen (Abbildung 2) ermöglichte in einem zweiten Schritt eine detaillierte Betrachtung der ein­zelnen Branchen.

Diese legte nicht nur offen, welche menschen­rechtlichen Risiken in einer Branche bestehen, sondern auch, wo diese entlang der Wertschöpfungskette auftreten, wie ausgeprägt die Branche international verflochten ist und welche volkswirtschaftliche Bedeutung sie für Deutschland hat. Im Eingrenzungsprozess wurden zunächst Branchen zurückgestellt, die eine geringe internationale Verflechtung und im Verhältnis zu anderen Branchen weniger Anhaltspunkte für menschenrechtliche Risiken mit besonderer Relevanz aufweisen. Dazu gehören die Branchen Bergbau und Mineralien, Entsorgung, Forstwirtschaft, Immobilien sowie Wasserversorgung. Ebenfalls zurückgestellt wurden Branchen, die durch einen starken Wertschöpfungsfokus auf eigene Betriebsstätten in Deutschland und eine verhältnismäßig geringe internationale Ver­flechtung gekennzeichnet sind.

Dies trifft auf das Bauge­werbe, auf die Landwirtschaft und Fischerei, Personal-, Reinigungs- und Sicherheitsdienstleistungen sowie auf Transport und Logistik zu. Die Bran­chenanalysen haben jedoch verdeutlicht, dass die genannten Branchen auch im nationalen Kontext mit menschen- und arbeitsrechtlichen Risiken in Verbindung gebracht werden.

Für die finale Auswahl der Fokusbranchen wurden Branchen mit ähnlichen Risikoprofilen für den Zweck der Studie kombiniert betrachtet (die Branche „Elektronik“ wurde mit „Telekommunikation“ und „Digitales“ als „Elektronik, Telekommu­nikation und Digitales“ erfasst und die Branche „Gastronomie und Beherbergung“ mit „Reise und Freizeit“ unter „Tourismus und Freizeit“ eingeordnet) und die verbliebenen Branchen nach ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung sortiert.


Fokusbranchen der deutschen Wirtschaft

Die Analyseergebnisse legen nahe, dass in den Fokusbranchen vergleichsweise viele menschenrechtliche Risiken mit einem Bezug zu fundamentalen Rechtsgütern bestehen. Zudem treten viele menschenrechtliche Risiken mit besonderer Relevanz in den ersten Stufen der Wertschöpfung (Rohstoffgewinnung) auf. Die Branchen weisen darüber hinaus menschenrechtliche Risiken auf, die im (direkten) Zusammenhang mit ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten in der Wertschöpfungskette stehen.5 Aus struktureller Perspektive zeigt sich, dass die Branchen einen hohen Grad an internationaler Verflechtung (Importquote) aufweisen. Bezogen auf ihre vorgelagerte Wertschöpfungskette sind die Branchen rohstoffinten­siv und/oder beziehen teilweise Rohstoffe aus Ländern mit höheren Governance- und men­schen­­recht­lichen Herausforderungen. (Abbildung 3)


Fallbeispiel Automobilbranche6

Die Automobilbranche ist mit einem Umsatz von 482 Milliarden Euro die umsatzstärkste Industrie­branche Deutschlands. Sie zeichnet sich durch eine hochkomplexe Lieferkette und eine starke internationale Verflechtung aus.

Darstellung branchenbezogener menschenrechtlicher Risiken

Wesentliche menschenrechtliche Risiken be­stehen insbesondere in der internationalen vor­gelagerten Wertschöpfung (Abbildung 4). In besonderem Maße wurden menschenrechtli­che Risiken bei der Gewinnung und Verarbeitung von Rohstoffen und Materialien identifiziert. Die Automobilbranche benötigt hohe Mengen an Rohstoffen – etwa Bauxit und Naturkautschuk, die oftmals in Ländern mit schwierigen Governance-Kontexten unter prekären Bedingungen gewonnen werden. Dies kann zu Menschenrechtsverletzungen führen, etwa zur Beeinträchti­gung der Gesundheit von Beschäftigten und der lokalen Bevölkerung sowie zu Landraub, Gewalt gegen indigene Völker und prekären Arbeitsbedingungen. Durch den Wandel hin zur Elektromobilität gewinnt das Risiko von Menschenrechtsverletzungen in der Lieferkette benötigter Rohstoffe damit zunehmend an Bedeutung (etwa bei der Förderung von Lithium oder Kobalt). Weiterhin wurden in der Vergangenheit in der eigenen internationalen Wertschöpfung etwa prekäre Arbeitsbedingungen, unzureichende Sicherheits- und Gesundheitsstandards sowie die Schädigung der Gesundheit von Arbeiter*innen dokumentiert.

Situationsanalyse von Branchenaktivitäten

Prägend aus institutioneller Sicht ist die Viel­­zahl an Akteuren und Themen, die Bezüge zur Automobilindustrie haben. Neben den zwei zentralen branchenspezifischen Ini­tiativen, der europäischen Drive-Sustainability-Initiative und der in den USA gegründeten Automotive Industry Action Group (AIAG), beteiligen sich viele Automobilkonzerne und Zulieferer an branchenübergreifenden Initiativen. Dort werden vor allem Rohstoffe, aber auch bestimmte Fahrzeugkompo­nenten wie Reifen oder Batterien, thematisiert. Dies führt zu einem sehr komplexen und weit verzweigten Netz an branchenrele­vanten Initiativen. Ebenfalls prägend ist die starke internationale Ausrichtung von Initiativen in der Automobilbranche – diese korrespondiert mit der starken internationalen Verflechtung der Branche.

„Durch den Wandel hin zur Elektromobilität gewinnt das Risiko von Menschenrechtsverletzungen in der Lieferkette benötigter Rohstoffe damit zunehmend an Bedeutung. “


Empfehlungen

Im Rahmen der Studie wurden für alle elf Fokus­branchen konkrete Anknüpfungspunkte für mögliche Branchendialoge und weitere Aktivi­täten formuliert. Diese basieren maßgeblich auf einer Einordnung der erfassten Branchen­aktivitäten entlang der fünf im deutschen NAP beschriebenen Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfalt.7 Die Studienergebnisse legen nahe, dass grundsätzlich Unterstützungsleistungen durch die Bundesregierung für alle fünf NAP-Kernelemente geboten erscheinen. Im Hinblick auf die Ausgestaltung von Dialogformaten ist es entscheidend, unmittelbar am Bedarf der Branchen anzusetzen und bestehende Initiativen zu berücksichtigen.

Zudem sollte neben Dialogen auf Branchenebene in Deutschland auch erwogen werden, thema­tische und branchenübergreifende Dialoge (z. B. zu Herausforderungen im Hinblick auf die Rohstoffgewinnung) einzurichten bzw. beste­hende Formate zu erweitern sowie Aktivitäten auf europäischer bzw. internationaler Ebene zu unterstützen. Die Verfolgung eines Multi-Stakeholder-Ansatzes ist essenziell, um neben dem kooperativen Austausch der zentralen Akteure auch die Perspektive der Zivilgesellschaft in besonderem Maße zu berücksichtigen. Europäische Akteure sollten in Dialoge eingebunden werden, wenn sie für Branchen der deutschen Wirtschaft relevant sind.

Die Branchenporträts der elf Fokusbranchen weisen darauf hin, dass in einer Reihe von Branchen zentrale Akteure auf europäischer Ebene verortet sind. Perspektivisch könnten Dialoge auch auf europäischer Ebene verankert werden.

Im Rahmen von Multi-Stakeholder-Dialogen könnten sich nationale und europäische Akteure darüber austauschen, bei welchen Aktivitäten das kollektive Handeln auf europäischer Ebene die größte Hebelkraft zur Umsetzung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht erzielen kann und welche Aktivitäten ausgebaut werden sollten. Für alle Branchendialoge gelten neben dem oben beschrie­benen Multi-Stakeholder-Ansatz inhaltliche und prozessuale Mindestanforderungen: Als empirischer Ausgangspunkt sollten Branchen­studien dienen, die branchenspezifische menschenrechtliche Risiken und bestehende Aktivitäten erfassen. Darüber hinaus sollten in Branchendialogen bestehende OECD- oder EU-Leitlinien mit Bezug zur Thematik berücksichtigt werden, um ein Verständnis dafür zu entwickeln, was menschenrechtliche Sorgfaltspflicht in einer Branche bzw. auf Branchenebene bedeutet, welche menschenrechtlichen Herausforderungen vorliegen und welche Aktivitäten umgesetzt werden könnten, um diese zu adressieren. Branchendialoge sollten zudem auf den VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (und den im deutschen NAP beschriebenen Kernelementen menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht) aufbauen.

Fussnoten

1.
Weiß, Daniel; García, Bibiana; van Ackern, Pia; Rüttinger, Lukas; Albrecht, Patrick; Dech, Marlene; Knopf, Jutta. (2019). Die Achtung von Menschenrechten entlang globaler Wertschöpfungsketten. Risiken und Chancen für Branchen der deutschen Wirtschaft. Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Berlin. Die Studie wurde im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales von adelphi in Zusammenarbeit mit EY angefertigt.
2.
OECD Due Dilligence Guidance for Responsible Business Conduct. Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Paris. S. 62.
3.
In Belgien existiert beispielsweise die Toolbox Human Rights, herausgegeben vom belgischen Bundesinstitut für nachhaltige Entwicklung, mit dem sich belgische Unternehmen über Menschenrechtsrisiken in ihren Geschäftsaktivitäten informieren können. In den Niederlanden hat das Beratungsunternehmen KPMG im Auftrag zweier Ministerien eine Studie zur menschenrechtlichen Risikoanalyse niederländischer Wirtschaftsbranchen erstellt, die im methodischen Ansatz der belgischen Toolbox ähnelt, jedoch deutlich detaillierter ausgearbeitet ist.
4.
Die Vorgehensweise beruht auf der Auswertung von drei umfassenden, öffentlich verfügbaren Datenquellen: die Materiality Map sowie die Branchenstandards des Sustainability Accounting Standards Board, die Beschwerdedatenbank des Business and Human Rights Ressource Centre und der CSR Risk Check von MVO Netherlands. Im ersten Schritt wurden die drei genannten Datenquellen auf deutlich erkennbare branchenspezifische Risiken überprüft.
5.
Nicht jede Branche weist alle menschenrechtlichen und/oder strukturellen Merkmale auf.
6.
Für die elf Fokusbranchen wurden Branchenporträts erstellt. Diese enthalten die identifizierten Risiken sowie eine Betrachtung der menschenrechtlichen Risiken und Risikoregionen von beispielhaften Gütern der Branche. Des Weiteren wurden die bestehenden Aktivitäten rund um das Thema menschenrechtliche Sorgfaltspflicht der Branchen erfasst. Der nachfolgende Text ist ein Auszug aus dem Branchenporträt für die Automobilbranche.
7.
Die NAP-Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht sind: (1) Grundsatzerklärung zur Achtung der Menschenrechte; (2) Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher und potenziell nachteiliger Auswirkungen auf die Menschenrechte; (3) Maßnahmen zur Abwendung potenziell negativer Auswirkungen und Überprüfung der Wirksamkeit dieser Maßnahmen; (4) Berichterstattung; (5) Beschwerdemechanismus.
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